教育の実施主体に関する法律⑦／教員に関する法律（教員不足と非正規）
今回は、教員に関する法律の最終回として、教員不足と非正規教員をめぐる問題を取り上げます。
なお、この問題を概観する上では、山崎洋介ほか編『教員不足クライシス』（旬報社、2023）がとても有用です。
教員不足の４段階
前掲書第１章〔佐久間亜紀〕によれば、教員不足には以下の４段階があります。
① 正規教員の欠員
② ①を補うための常勤の臨時的任用教員の不足
③ ②の代わりに、常勤的に働く非常勤講師（常勤的非常勤）の不足
④ ③も見つからないので各学校でカバーを試みるも、対応しきれない状態
（＝授業実施不可）
文科省は、2022年1月に教師不足に関する調査結果を公表しましたが、ここでいう教師不足とは、「各教育委員会において配置することとしている人数」から「実際に配置されている人数（正規教員・臨時的任用教員・非常勤講師のいずれも含む）」を引いた数字を指し、上記③に対応します。
同資料によれば、2021年5月1日時点において、小・中学校で1,701人（0.28%）、高校で159人（0.10%）、特別支援学校で205人（0.26%）の教師不足が生じていました（※）。
小学校で学級担任が不足している場合には、学級担任がいない状況を避けるため、担任でない教師等が代替することで対応されています。中高では、教科の教師がいないために当該教科の必要な授業を行えない例が中学で16校、高校で5校あったものの、5月中には概ね解消、7月にはすべて解消したとのことです。
※ その後、2023年6月20日に公表された各教育委員会へのアンケート結果によれば、多くの教育委員会が、前年度と比較して教師不足の状況が悪化したと回答している（下表参照）。
なお、学校に配置されている教員の雇用形態別内訳は下図のとおりです。
以下では、この調査内容を理解・評価するために必要となる前提知識を整理します。
教員の配置
教員の配置人数：義務標準法
まず、教員（正規教員・臨時的任用教員・非常勤講師のいずれも含む（※））の配置人数がどのように決まるのかを確認しておきます。
教員の配置人数は、義務標準法が基本的な内容を定めていますが、同法については小林美津江「義務標準法改正案をめぐる国会論議」立法と調査435号18頁も参考になります。
※ 従前は標準定数に「常勤の者」しか算入できなかったところ、2001年義務標準法改正により「短時間勤務の職を占める者」「非常勤の講師」も（フルタイムに換算した場合の人数に調整の上で）算入できるようになった（いわゆる「定数崩し」）。
小・中学校の教職員の定数は、各都道府県・政令指定都市ごとに、義務標準法6条以下が定める学校種別・職名別の計算式（1未満は切り上げ）に沿って算出される人数（基礎定数）に、一定の課題解決のために国が配分する人数（加配定数）を加えた人数を標準として、各都道府県・政令指定都市が条例で定めます（義務標準法6条以下）。その内容は下図のとおりです。
2020年度においては、基礎定数が約63.3万人、加配定数が約5.3万人となっています（文科省資料）。
加配定数は、校長や教育委員会の意向をふまえた上で、文部科学大臣が決定します。以下は児童生徒支援に関する加配についての規定ですが、他の類型の加配についても同様の条文構造となっています。
第十五条【注：加配定数に関する規定】 …次に掲げる事情があるときは、これらの規定により算定した数に、それぞれ政令【注：施行令】で定める数を加えるものとする。この場合において、当該政令で定める数については、公立の義務教育諸学校の校長及び当該学校を設置する地方公共団体の教育委員会の意向を踏まえ、当該事情に対応するため必要かつ十分なものとなるよう努めなければならない。
施行令第七条 （略）
２ 法第十五条第二号の政令で定める特別の指導は、次の各号に掲げる指導とし、同条の規定により教職員の数を加える場合においては、それぞれ当該各号に掲げる数を当該各号に定める法の規定により算定した数に加えるものとする。
一 小学校、中学校若しくは義務教育学校又は中等教育学校の前期課程において、学習指導上、生徒指導上又は進路指導上特別の配慮が必要と認められる事情を有する児童又は生徒に対して当該事情に応じた特別の指導が行われる場合にあつては、当該指導が行われる学校の数等を考慮して文部科学大臣が定める数 法第七条
二以降 （略）
３以降 （略）
特別支援学校の場合も、仕組みは概ね同様です（義務標準法10条以下）。
高校の場合も基礎定数+加配定数の仕組みは同じですが、根拠法が異なります（高校義務標準法）。全日制・定時制・通信制の課程や、農業・水産・工業・商業・家庭の学科に応じて、それぞれ基礎定数が定められています。
財政措置：義務教育費国庫負担制度
義務教育費国庫負担法第二条 国は、毎年度、各都道府県ごとに、公立の小学校、中学校、義務教育学校、中等教育学校の前期課程並びに特別支援学校の小学部及び中学部（略）に要する経費【注：教職員の給与】のうち、次に掲げるものについて、その実支出額の三分の一を負担する。ただし、特別の事情があるときは、各都道府県ごとの国庫負担額の最高限度を政令で定めることができる。（略）
公立の義務教育諸学校における教職員の給与は、都道府県・政令指定都市が負担することになっていますが（以前のnote参照）、その３分の１は国が補填しています（義務教育費国庫負担制度。概要は文科省資料）。
厳密にいうと、「義務標準法の定数（基礎定数+加配定数）×給与単価」の３分の１が補填額となります（義務教育費国庫負担法…の国庫負担額の最高限度を定める政令1条5号、2条1項1号等）。
上記のとおり、実際の教職員の定数は、義務標準法の定数を標準としつつ、最終的には各都道府県・政令指定都市が条例で定めるので、両者が乖離することもあり得ます。例えば、2022年度の青森県では18学級の小学校に21名の教員を配置することとされていますが、義務標準法の定数は21.6名となっており、0.6名分少なくなっています。この場合、18学級の県内小学校2校につき３分の１補填対象の枠が１名（0.6×2＝1.2）分浮くことになるので、この１名を人員が必要な学校に回す（義務標準法上の加配定数とは別の、青森県独自の加配）といった措置が可能になります（以上の記載につき、村上＝勝野編『[改訂新版]教育行政と学校経営』（放送大学教育振興会、2024）第6章〔村上裕介執筆部分〕101頁参照。ただし、数値のみ筆者修正）。
各都道府県・政令指定都市は、職員人件費に充てる限り、義務教育費国庫負担金を自由に活用することができるため（「総額裁量制」）、例えば１人分の人件費で２人の非正規教員を配置することも可能になります（萩生田大臣発言）。この制度のもとで、正規教員が非正規教員に代替されているというのが学説の見方です。
他方、文科省としても、非正規教員への代替が過度に進行することを懸念してか、各都道府県に対して、目標とする正規教員の割合の設定を呼び掛けています（令和5年1月10日通知）。
教員の雇用形態
非正規教員の多様性
平成29年地方公務員法改正により、それまで明確でなかった地方公務員の臨時・非常勤職員の法的な位置づけが下表のとおり整理されました（改正の経緯等の詳細はこちら）。
勤務時間の要件については、常勤の職員と１分でも異なればパートタイムに分類されます（高原政府参考人答弁）。他方、従事する業務の性質に関する要件については、各自治体の判断に委ねられています（総務省「会計年度任用職員制度の導入等に向けた事務処理マニュアル（第2版）」）。
冒頭の表に記載のとおり、公立学校教員の場合、雇用形態別内訳は概ね以下のような分布となっています。
・正規教員（定年後の再任用職員・再任用短時間職員を含む）：約89%
・臨時的任用職員（うち一部は産休・育休等の代替）：約10%
・会計年度任用職員（パートタイム）：約1％
「任期付職員」「任期付短時間職員」の教員（川崎市・中野区の例）は、この内訳でいうと「正規教員」に分類されているのではないかと思います（が、明確に記載されておらず、確かではありません）。
ちなみに、任期付職員は、さらに任期付法4, 5条に基づく一般の任期付職員と、地公育休法等に基づく育休等代替の任期付職員に分けられます。このうち前者は、市町村費負担で教員を採用する場合や民間人校長を任用する場合に利用されることもあるものの、全国的に広がっている制度ではないとのことです（前掲書・用語集〔原北祥悟〕187頁）。
また、冒頭で「常勤的非常勤」について紹介しましたが、雇用形態上はあくまでも「会計年度任用職員（パートタイム）」（≠フルタイム）に分類されるのではないかと思います。論理的には会計年度任用職員（フルタイム）の教員が観念できますが、フルタイムであれば臨時的任用職員に分類されるのが通常であるため、仮にあったとしてもごく例外的な位置づけにとどまりそうです。
正規・非正規は法律上の概念ではないため、決まった定義があるわけではないですが、任期の有無で使い分けることが一般的です。この整理によれば、「任期の定めのない常勤職員」以外はすべて非正規であり、同じ非正規であっても雇用形態は様々ということになります（こちらの整理も参照）。
臨時的任用職員
非正規教員の大部分を占める臨時的任用職員ですが、さらに、一般の臨時的任用職員と育休等代替臨時的任用職員に分けられます。
地公法第二十二条の三 人事委員会を置く地方公共団体においては、任命権者は、人事委員会規則で定めるところにより、常時勤務を要する職に欠員を生じた場合において、緊急のとき、臨時の職に関するとき、又は採用候補者名簿（略）がないときは、人事委員会の承認を得て、六月を超えない期間で臨時的任用を行うことができる。この場合において、任命権者は、人事委員会の承認を得て、当該臨時的任用を六月を超えない期間で更新することができるが、再度更新することはできない。
２以降 （略）
５ 臨時的任用は、正式任用に際して、いかなる優先権をも与えるものではない。
６ （略）
一般の臨時的任用職員については、地方公務員法22条の3が規定しています。
臨時的任用は、地方公務員法上の「採用」の定義から除外されており（15条の2第1項1号）、任用に当たって競争試験又は選考による厳格な能力実証が不要とされているほか、条件付採用（試用期間に相当）の対象外となっていることから、もし仮に臨時的任用が濫用されるようなことがあれば、成績主義の原則を乱し、任用制度の適正な運用を阻害するおそれが大きいことに鑑みて、臨時的任用を行い得る場合やその方法、期間等について、厳格な制限が設けられています（前掲・総務省マニュアル）。
臨時的任用の期間は６カ月以内であり、１回のみ６カ月以内の延長が認められることになっているので、１度の臨時的任用は最長でも１年間で終了します。しかし、期間終了後に新しく任用し直すことは制限されていないので、これを繰り返すことで長期間の臨時的任用も可能となっています。
臨時的任用は、少人数学級制実施や様々な教育ニーズへの対応のためにも増やされている。県費負担教員定数のうち、特別な教育ニーズへの対応として文科省により配当される加配定数は、年度ごとの財政折衝で予算総枠が決まる単年度措置であるため、配当を受けた自治体は有期の臨時的任用を充てることが多い。また、自治体独自の教育施策は単年度事業として実施されるため、増やされる常勤職の教員はほとんどが臨時的任用である。
臨時的任用が多用される最大の要因は、臨時的任用職員のほうが正規教員よりも人件費が安いからと指摘されていますが、上記の指摘によれば、単年度事業の実施のために活用される場合もあるようです。
なお、臨時的任用は、正式任用に際していかなる優先権をも与えるものではないとされていますが（22条の3第5項）、実際には、全ての自治体において、臨時的任用職員等の教職経験者の中途採用を目的とした何らかの特別な選考が設けられています（令和４年12月中教審答申20頁）。ただし、こうした選考枠での受験が必ずしも優位に働くとは限らず、職場で高い実績を残しても採用試験で評価されないとの指摘もあります（前掲書第１章〔佐藤明彦〕31頁）。
地公育休法第六条 任命権者は、第二条第二項又は第三条第一項の規定による請求【注：育休申請、育休延長申請】があった場合において、当該請求に係る期間について職員の配置換えその他の方法により当該請求をした職員の業務を処理することが困難であると認めるときは、当該業務を処理するため、次の各号に掲げる任用のいずれかを行うものとする。この場合において、第二号に掲げる任用は、当該請求に係る期間について一年を超えて行うことができない。
一 当該請求に係る期間を任期の限度として行う任期を定めた採用
二 当該請求に係る期間を任期の限度として行う臨時的任用
２ （略）
産休法第三条 公立の学校に勤務する女子教職員が出産することとなる場合においては、任命権者は、（略）のいずれかの期間を任用の期間として、当該学校の教職員の職務を補助させるため、校長以外の教職員を臨時的に任用するものとする。
２ （略）
地公法第二十六条の六 （略）
７ 任命権者は、第一項又は第二項の規定による申請【注：配偶者同行休業申請、同延長申請】があつた場合において、当該申請に係る期間について職員の配置換えその他の方法によつて当該申請をした職員の業務を処理することが困難であると認めるときは、条例で定めるところにより、当該業務を処理するため、次の各号に掲げる任用のいずれかを行うことができる。この場合において、第二号に掲げる任用は、申請期間について一年を超えて行うことができない。
一 申請期間を任用の期間の限度として行う任期を定めた採用
二 申請期間を任期の限度として行う臨時的任用
育休等代替臨時的任用職員については、上記のとおり、育休・産休・配偶者同行休業の各類型ごとに個別の根拠規定があります。
会計年度任用職員（パートタイム）
地公法第二十二条の二 次に掲げる職員の採用は、第十七条の二第一項及び第二項の規定にかかわらず、競争試験又は選考によるものとする。
一一会計年度を超えない範囲内で置かれる非常勤の職（第二十二条の四第一項に規定する短時間勤務の職を除く。）（次号において「会計年度任用の職」という。）を占める職員であつて、その一週間当たりの通常の勤務時間が常時勤務を要する職を占める職員の一週間当たりの通常の勤務時間に比し短い時間であるもの【注：パートタイム型】
二 会計年度任用の職を占める職員であつて、その一週間当たりの通常の勤務時間が常時勤務を要する職を占める職員の一週間当たりの通常の勤務時間と同一の時間であるもの【注：フルタイム型】
２以降 （略）
会計年度任用職員は非常勤になるため、給特法の適用対象外となり（以前のnote参照）、所定労働時間を超えた勤務については残業代が支給されます。
東京都の場合、勤務時間は１時間単位であり、50分の授業時間であれば10分は教材準備等の時間に充てることとされていますが（採用実施要項14頁）、この時間内に教材準備等が終わらず、時間外にこれらの作業を行ったとすれば、これが「労働時間」に該当する限り、別途残業代を支払わなければならないことになります。
2020年には、名古屋市の教育長に対して、非常勤講師の労働時間を適正に把握するとともに、残業を行っている場合には残業代を支払うよう労基署の指導がなされ、これを受けて実際に一定の残業代が支払われました（朝日新聞記事）。
ただし、教材準備の場合、通常想定されるよりも多くの時間を費やしてより完成度の高い教材を目指すことも可能であり、かつ、そのプロセスは学校の管理下にあるわけでは必ずしもない点で、やや特殊性があります。例えば、通常の教師が要する準備時間の５倍の時間をかけて、通常よりも完成度が高い（が、そこまでは求められていない）教材を準備したとして、その準備時間の全てが残業代の支給対象の「労働時間」に当然に該当するかというと、そうではない（ある部分からは自主的活動である）と判断される可能性が高いように思います（※）。
※ こうした発想は、給特法における「自主的活動」にも通じるものです。私としては、超勤４項目以外の項目をすべて一律に「自主的活動」とみなすことには明らかに無理があると思う反面、業務に費やした時間すべてが当然に「労働時間」とされることにも違和感があり、結局のところ、その職務内容に対して客観的に期待される水準もふまえ、労働時間と自主的活動の切り分けを検討せざるを得ないのではないかと考えています。
問題点と対策
問題点の整理
非正規教員の立場という観点からは、主に次のような問題があります。
・正規教員と比べて経済的待遇が劣っている
・労働契約法が適用されないため（同21条）、長期雇用の保証がない
※ 同法の類推適用も裁判例は否定的（大阪地判令和3年3月29日等）
非正規教員の増加により、以下のような外部的問題も生じ得ます。
・専門性をもった教員が確保されなくなる
・正規教員でなければできない仕事も多いため、正規教員の１人あたり仕事量が増えてしまう
・教員の質低下と多忙により、子どもの学習環境が悪化する
さらに進んで、待遇面の問題から非正規教員も確保できないようになれば（冒頭に記載したとおり、すでにこの現象は一部生じています）、子どもの学習環境への悪影響はより深刻なものになります。
対策
末冨芳教授らが中心となって結成した「#教員不足をなくそう緊急アクション」は、教員不足への対策として以下の施策を提言しています（以下は抜粋・要約）。網羅的な整理となっており、参考になります。
①教員の早急な増員（応急措置）
・教員免許保有の学生向け：採用試験の改善、奨学金返済免除等
・教員免許保有の社会人向け：採用上の優遇、勤務復職の推進等
・その他の社会人向け：社会人特別免許状の活用、授与者へのサポート等
・現職の非正規教員向け：正規教員への移行促進、待遇改善
②教職の魅力向上（体質改善）
・働き方改革実施のための各種施策の実施（業務・労務・インフラ等）
③教員定数や国庫負担の改善（根本治療）
・基礎定数の改善（正規教員の人員増）
・義務教育費国庫負担額を従来の２分の１に戻す
・非正規教員の割合に上限を設定（総額裁量制の改善）
・教員１人あたりの持ちコマ数に上限を設定
実際の政策過程をみると、②の働き方改革については、前回見たとおり継続的な取り組みが実施されています。
また、①の教員の早急な増員については、令和４年12月中教審答申において、学生向けには(ア)他分野の専門性習得と両立しやすい教職課程の整備や(イ)採用試験の改善、教員免許保有の社会人向けには(ウ)教員免許更新制の廃止、一般の社会人向けには(エ)特別免許状の積極的な活用や(オ)教員資格認定試験の対象拡大といった各種施策が打ち出されています。
こうした動き（特に外部人材の活用に関する部分）に対しては、「多様性」というポジティブなワードのもとで、教員免許制度を中核とする専門性維持のための教員人事システムが崩壊していくのではないかといった懸念も示されています（前掲書第４章〔原北祥悟〕）。
終わりに
今回で「教育の実施主体に関する法律」シリーズはひと区切りとします。
次回は、補足として地方自治体における教育財政について簡単に取り上げる予定です。
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