フクシマ・マユミ、リチャード・J・サミュエルズ「日本の国家安全保障会議：政府全体を覆うか？」

2013年の国家安全保障会議（NSC）の創設は、太平洋戦争後、日本の外交・安全保障政策機構を最も野心的に再編成する目玉となった。安倍晋三首相は、亀裂の多い官僚と政治家層の間で日本の大戦略をよりよく調整するための「戦略本部」を創設することを目指したのである。このように、行政改革は、強力だが内部分裂の多い日本の公務員を政治的に統制しようとする、歴代首相による数十年にわたる一連の「行政改革」の最新版でもあった。この新しい「政府全体」のアプローチが成功するかどうかを確かめるのは時期尚早だが、NSCの設立は日本の戦略的な政策決定における潜在的な分水嶺であると言える。日本が、同盟管理の強化と米国依存の低下との間に内在する緊張関係を解消するためには、日本の指導者がNSCを通じて実現したいと考えている危機管理の改善、インテリジェンスの向上、安全保障政策の一元化が必要とされるのである。しかし、将来の首相とNSC幹部との信頼関係が弱まった場合、ここで検証した初期の成功は持続しない可能性があり、有力省庁間の内紛が再燃して新組織の権威が損なわれる可能性があることに注意が必要である。

背景
1954年6月、自衛隊の創設と防衛庁の設置により、国家安全保障の決定権は内閣府に置かれた国防会議（NDC-国防会議）に委ねられ、その事務局は一時的に総理府に置かれた。この新組織は5人の閣僚により構成され、国防の「基本方針」、「防衛計画の大綱」、「防衛出動に関する方針」などを立案することを名目としたものであった。しかし、太平洋戦争での日本の敗戦と米国の占領の影で生まれたこの組織は、当初から問題をはらんでいた。軍部の文民統制や戦後の経済復興のために防衛産業基盤を活用することの是非をめぐる議論は、NDCの本務を逸脱させた。 一方、日本の冷戦時代の対米協調は、ワシントンの優先事項への従属を伴い、NDCの政策審議は事実上不要となる状況にあった。
吉田茂首相は、天皇よりも軍部に責任を負わせる戦争責任論を作り上げ、それを利用して、戦後、「国際社会における日本の地位を回復する」ことを明確な目標としていた。彼の暗黙の国家安全保障戦略は、非常に有利な世界貿易システムの中で経済成長を促進しながら、同盟への貢献という米国の要求をそらすことによって急速な再軍国主義化を避けることを目的としており、後に「吉田ドクトリン」として知られるようになり、数十年にわたって持続することになる。ドクトリンの中心的な見解は、米国の巨大な市場と先進技術へのアクセス、低い国防負担と安価な輸入エネルギーが組み合わさることで、かつてないほどの繁栄がもたらされるというものであった。安全保障が中心的な関心事である以上、経済成長を優先し、左翼をなだめるために総合安全保障的な発想がなされたのである。
実際、自民党の長老で後に首相となる宮沢喜一（元吉田側近）や「吉田ドクトリン」という言葉を作った学者の高坂正堯は、1984年の時点で、中国は今後も近隣諸国に対して慈悲深い行動をとるだろうと想定し、日本が軍事大国になる必要はない、と主張していた。北京が軌道修正しても、日本の安全保障を脅かすことはないだろうというのである。また、ソ連と米国は互いの勢力圏を尊重し、欧州は平和的共存の維持に貢献するだろうと予測した。つまり、中国が高度成長を決断してから数年後、ソ連が崩壊する数年前、日本の主流の考え方は、1950年代から1970年代を通じてそうであったように、日本は地域や世界の安全保障に軍事的に貢献する必要はない、というものであった。むしろ経済大国として、軍事的安全保障をワシントンに依存しつつ、対外援助、軍縮への積極的支援、国連への支援、アジア近隣諸国との協力など、非軍事的な「平和貢献外交」が可能であり、そうあるべきである、とされた。
ワシントンへの従属は、戦後日本の情報機関（IC）の発展への関心をも失わせた。占領下、そして主権回復後も、日本の情報機能は断片的で未発達であり、国内の敵や外資系企業を対象とする狭いものであった。ある情報ジャーナリストが「主従関係」と呼ぶ、日本の対米従属に対する憤りは、ひとつの課題であった。しかし、それは一つの問題に過ぎず、最も重要でなかった可能性もある。日本の情報部門は小さく、包括的でなく、調整されておらず、資金不足で、政治的な問題（特にスパイの利用、つまりヒューミント）が残っているため、不必要に形式張ったものであった。それは、旧日本軍の軍人、外務省の外交官、内閣情報調査室（CIRO）を統括する警察庁の犯罪捜査官、通産省の経済学者、法務省の公安調査庁（PSIA）の弁護士などが中心であった。どの組織も非常に政治的な環境の中で運営されており、相互不信の中で、中央の権力は限られ、国民の支持はさらに限られていた。
1952年、マシュー・リッジウェイ将軍は、日本を日本人に返還する準備をしながら、占領軍は「日本国内での情報取得を初期日本軍との調和のとれた協力関係の確立に従属させ、率直に誠実な政策を追求した」と主張している。将軍は、占領軍の介入による「残滓」をプロパガンダとして利用し、日本を支配し続けようとするアメリカの意図を示そうとする「共産主義者」の脅威で頭がいっぱいだったのだ。そして実際、ワシントンの長引く影響力は、日本人がしばしば「官僚的セクショナリズムの弊害」と呼ぶものと結びつき、日本の国家安全保障の意思決定にはほとんど関係のない、管轄権が分断され性能の低い情報機関を形成することになった。これらの問題は、日本の情報機関が置かれていたより大きな領域を反映していた。すなわち、「後手」「消極」「非効率」「断片的」な外交・安全保障政策体制で、「カラオケ外交」を実践し世界情勢の中で身の丈に合わない発言をする政策立案者に情報を提供するために、独立した強固な情報活動を支えることができなかったのである。
冷戦時代、そしてその後数十年にわたり、国家安全保障の意思決定を改革しようとする試みが数多く行われた。その代表的なものが、中曽根康弘首相が行った2つの取り組みである。1985年6月、中曽根は、ソ連による大規模なスパイ活動の発覚など防諜上の失敗が相次ぎ、組織改革に失敗したことから、いわゆる「スパイ防止法」を国会に提出した。しかし、野党は国会での審議を拒否し、自民党内でも穏健派が反対した。そして、8ヵ月にわたる激しい街頭デモの末に、法案は撤回されたのである。
1年足らず後の1986年7月、中曽根は「安全保障会議」の発足に成功した。7人の閣僚からなる安全保障会議は、NDCに代わって、経済危機と自然災害を除く緊急事態の管理という名目で、その後四半世紀以上にわたって責任を負ってきた。しかし、実際の役割はNDCと同様に文民統制を確保することに縮小されたというのが大方の見方である。実際、会議は非常にまれで、年に9回以下、1回につき10分未満であった。また、安全保障関連省庁からの短期出向者が事務局を担っており、本省の権力を損なうことに関心がないため、効果的かつ合理的な「政府全体」の意思決定過程に貢献することができなかったのである。

変化の兆し

一方、日本の戦略環境は急速に変化していた。ある論者が説明するように、冷戦後、日本の指導者たちは「日本がアメリカの生み出す情報に依存していること、そして戦略的な政策決定や国家の危機管理のために情報を収集、評価、配分するための独自の内部プロセスの弱点に直面しなければならない」ことを認識していた。冷戦の記憶と関連性が薄れるにつれて、本格的な改革を可能にするいくつかの出来事が起こっ た。第1は、日本のエリートや国民が、自分たちが直面している国家安全保障上の脅威をゆっくりと、しかし明確に理解するようになり、独立して収集・保護されるインテリジェンスの重要性を理解するようになったことである。1993年の北朝鮮のノドンミサイル発射の際には世論の反応はほとんどなかったが、5年後のテポドン実験では騒然となった。当時のワシントンは「合意枠組み」に投資し、北朝鮮の脅威を軽視していたため、この事件は日本の安全保障専門家に依存することへの高いコストを突きつけたのである。
第2に、皮肉なことに、日本の同盟国であり、最も詳細な情報を提供し続けている米国が、少なくとも東京とワシントンの間の協力に関して、日本の安全保障機構の改革を公然と要求し始めたことである。リチャード・アーミテージとジョセフ・ナイによる2000年の報告書は、日米の情報共有を米・NATO の慣行と比較し、「日本との情報協力の戦略的ビジョンは長い間遅れている…日米の情報協力をクローゼットから出す時が来た」と論じている。
テポドン発射の直後ということもあり、米国側は門戸を開いていた。後藤田正晴元官房長官や西廣整輝防衛庁次官ら改革派は、1980年代前半に、より強固で効果的、かつ独立した安全保障・情報システムを構築する必要性を認識しており、その粘り強い努力は1997年1月の防衛庁情報本部の創設に結実する。9月に日米両国が防衛協力のガイドラインを更新した際、在日米軍は日本の領土に対する軍事攻撃を撃退する主要な役割を担わないことが明らかになった。日本の自衛隊は、敵軍に対抗するための作戦を実施する主な責任を負うことになったのである。そのために橋本内閣は12月、「内閣総理大臣を直接補佐・支援する強力な企画・調整機関として」政務官を配置した内閣官房を設置するよう答申を出した。「国政の基本方針、内閣の基本戦略の企画・立案、最高・究極の調整などを行う…情報機能と政策機能は分離され、これは効果的な情報のための基本的なルールであり、それぞれの政治的リーダーシップは最も強化されることになる」。しかし、官僚間の競争と政治的リーダーシップの弱さにより、これらの変化は不十分であった。日本の安全保障政策が、円滑に、縦割りでなく、自律的に決定されることはなかったのである。
しかし、2001年の初秋のある晴れた日に、世界は再び変化した。非国家主体が大衆を恐怖に陥れ、それを守るための安全保障体制を揺るがしたのは、9.11が初めてではなかった。ヨーロッパでは、1970年代にイタリアが「赤い旅団」、ドイツが「バーダー・マインホフ・ギャング」に苦しめられた。日本では、1970年代に赤軍派、1995年にオウム真理教による地下鉄サリン事件があった。しかし、アルカイダがニューヨークとワシントンで行った大規模な破壊活動は、前例のないほどグローバルな影響を及ぼした。今やアナリストたちは、「非国家主体」を冷戦の落とし子として、また「世界最大の脅威」という看板を受け継ぐ存在として口にするようになった。米国がアフガニスタンでタリバンを攻撃したとき、小泉政権は限定的とはいえ迅速に行動を起こし、戦争を支援した。安全保障上の危機的状況下での強いリーダーシップは、日本の意思決定システムがより良い方向に変化する可能性を示すものであった。
それは必要なことだろう。9.11以降、非国家主体による日本人を標的にしたテロがいくつか発生した。2004年4月には、イラクで3人の日本人NGOボランティアがサラヤ・アル・ムジャヒディーンに誘拐された。その半年後、イラクへの渡航を控えた忠告を無視した25歳の日本人旅行者が、イスラム教徒のアブ・ムサブ・アル・ザルカウィに拉致され、斬首された。2007年10月には、横浜国立大学の学生がイランで誘拐され、その後解放された。しかし、2013年1月、アルジェリアの日系天然ガスプラントで日本人労働者10人が誘拐・殺害された事件では、その脅威の深刻さが特別な意味を持つことになった。ワシントンは直ちに医療チームをC-130で派遣し、解放された9人の人質をドイツの病院へ搬送した。英国も外務省やMI6の諜報員で構成されるチームを派遣した。ノルウェーは軍の特殊部隊の医療チームを、危機が見え始めた頃に投入した。しかし、日本側の関係者が人質のいるイナメナス油田に到着するまでに4日間もかかった。さらに、日本の高官たちは、ワシントンや民間企業からの情報をタイムリーに共有することが困難であったと伝えられていた。 このような事例は情報活動の成否を測る上で理想的なものではないが、政府が自力で外国の危機を予測し効果的に対応する能力を欠いていることは明らかであった。安倍首相が二度目の首相に就任した直後の出来事であったため、この危機を契機に、日本の外交・安全保障政策のインフラを再構築することが改めて求められた。
最後に、おそらく最も脅威になるのは、米軍が中国沿岸付近の空と海の独占的支配権を失ったことであり、これは地政学上の重大な変化であった。中国は、日本の安全保障にとって脅威であることが認識されるようになった。2005年、中国のGDPは日本の約2倍であった。2005年当時、中国のGDPは日本の約2倍だったが、2013年には2倍以上になっている。経済成長の差は、日本の安全保障に直結する。経済成長に伴い、中国の軍事予算は2003年から2013年にかけて約1,140億ドル（約11兆円）に増加した。これに対し、日本の防衛予算は同期間に縮小し、2013年には中国の2分の1以下の規模になった。こうした状況を見て、元陸上自衛隊幕僚長の火箱芳文 は、「今の日本を取り巻く安全保障環境は冷戦時代よりも悪くなっている」と平然と述べている。
パワーバランスが明らかに変化し、米国の情報機関の失敗（9.11やイラクの大量破壊兵器など）が目立つようになると、日本は他の多くの同盟国と同様、米国が本当に冷戦時代の優位性を維持するのか（あるいはできるのか）疑問を持つようになった。この懸念は、日本が海外で犯した危機管理の失敗や、国内での災害救援の失敗によって、より深刻になった。東京の安全保障政策と情報インフラを再構築する時期が来たことは、多くの人にとって明らかであった。その答えが、内閣に設置された「国家安全保障会議」であった。

NSCの立ち上げ

安倍首相は、自民党や官僚の信頼できる仲間とともに、何年も前からこの構想に取り組んでいた。情報改革を主導したのは、自民党の長老で外務大臣の町村信孝であった。より広範なNSCと安全保障政策決定の改革を推進したのは、外務省の谷内正太郎であり、彼は新しいNSC体制の下で、日本初の国家安全保障局（NSS）事務局長に就任した。そして、この2人は、一連の委員会や政策研究に精力的に参加し、新しい法律や新NSCの正式な計画の起草に貢献した。
町村は、9・11直後の2001年、自民党の総務会長として情報機関の改革を推進し始めた。外務大臣時代の2005年には、外務省の情報局が外交政策にどのように貢献できるかを念頭に、日本の情報能力の長所と短所を議論するために、政府以外の著名な戦略的思想家を集めたグループを結成している。同グループは 2005 年 9 月の報告書「対外情報能力の強化に向けて」で、外務省に対して情報分析官の養成、ヒューミントの専門知識の創出、情報保護に関する規則の見直しなどを求めている26。同時に、町村は、2006年6月に自民党政務調査会を主導し、イラクでの日本人人質事件や上海での日本人領事自殺事件を受けて、日本の情報機関の弱点を明らかにする報告書を発表している。「国家情報機能強化に関する提言」では、定期的に情報担当閣僚会議を開催し、情報提供の要請と見積もりを提示することを求めている。また、情報収集や分析に慎重な省庁間の情報共有を促進するため、日本の最高情報官である外務省情報局長の地位向上を求め、続いて同局の局長もこの会議に出席し、収集および分析する情報を嫉妬深く守ってきた省庁間での情報の共有を促進することを要請した。
また、自民党の研究は、外務省の国際情報局（CIRO）長官の管轄下に、プロのヒューミント官を集めた新しい組織の創設を提言した。そのために、政府全体のセキュリティ・クリアランス・システムと、より厳格な分類規則が必要とされた。最後に、保守系としては珍しく、町村の自民党研究会は、情報機関を監視するための国会情報委員会の創設を提唱した。2007年に町村が内閣官房長官に就任すると、各省庁とその関係政治家の間で長引く内輪もめがあり、その後何度も公式報告がなされたが、これらの改革は、ヒューミントに関するものを除き、町村がおおむね満足する形で実施された。2006年から2007年の第一次安倍政権において日本のプロの外交官のトップであり、安倍首相の全幅の信頼を得た少数の官僚の一人である谷内は、NSCの創設という大きな課題に関して政治家幹部と協力していた。この問題は、安倍首相にとって非常に重要な問題であった。それ以前に、2006年7月の北朝鮮のミサイル危機の際、安倍は小泉首相の官房長官として、米国のハドレー国家安全保障顧問とほぼ毎日接触しており、その経験から、国家安全保障の意思決定を支援する日本の並列組織の必要性を痛感していた。特に、安倍は、中央集権的な政治的リーダーシップのみが官僚の裏工作を防ぐことができると確信するようになった。
しかし、日本の安全保障政策決定における政治主導の一元化は、決して容易なことではないと確信した。2006年末、安倍首相は、小池百合子首相補佐官に、首相が議長を務めるNSCの創設に向けた「国家安全保障に関する官邸機能強化会議」の副議長就任を要請した。リーダーシップがあれば、官僚の糸を引くことを防ぐことができると考えたのである。その後、小池はワシントンを訪れハドレーに会ったが、塩崎恭久官房長官はハドレーに電話で小池ではなく自分がハドレーの日本のカウンターパートであることを念を押して困惑させた。このような一見小さな政治的闘争は、自分たちの特権を守ろうとする官僚たちに余裕を与え、それはある程度の成功を収めた。安倍・小池会議は、2007年2月の報告書で、NSCは「現在の安全保障会議と同様に首相の諮問機関であり、外務省や防衛省など関係省庁の所管を変えることはない」と結論付けた33。2007年9月に安倍が突然辞任し、国家安全保障政策改革への政治主導が失われると、官僚の勝利は確実視された。後任の福田康夫は、関連する法案を完全に撤回した。
しかし、福田首相が驚いたことに、政治的リーダーシップの強化と日本版NSCの創設には、超党派の広範な支持があった。2009年の野党第一党である民主党のマニフェストでは、官僚をターゲットにし、日本の政策における米国の支配を減らすことを求め、国家戦略局（NSC）の創設を約束したのは有名な話である。8月の民主党の歴史的勝利の直後、鳩山由紀夫首相は、英国の政策部をモデルにした国家戦略室（NSO）を設立し、政府内外から広くスタッフを採用した。しかし、NSOは組織の信条の欠如に苦しみ、経験の浅い民主党のリーダーシップから明確な指示を得られないまま漂流した。鳩山の後継者である菅直人（同じく民主党）は、NSOが国家安全保障の意思決定に有効な統制をもたらすことを期待し、2007年に安倍が目指していたものと同様のものにアップグレードしようとした。例えば、菅政権の2010年の防衛計画の大綱では、「政府は、関係閣僚間の国家安全保障政策の調整と首相への助言を担当する機関を首相官邸に設置する」とされている。また、「各省庁間の情報共有を促進するため、各省庁にまたがる情報セキュリティ体制を強化する」ことを求めたのである。
しかし、2010年の参議院選挙での民主党の敗戦や2011年3月の東日本大震災後の危機管理上の問題から、菅首相は緊急性の低い案件の審議を急ぐことが難しくなっていた。この作業は、前原誠司政調会長と大野元裕防衛政務次官を中心とする民主党の「インテリジェンス・NSC ワーキングチーム」に引き継がれ、比較的目立たない形で日本版NSCの設計が続けられた。2012年12月の衆議院選挙で安倍首相率いる自民党が勝利したことで、日本版NSCの機運が高まったが、民主党が3年間かけて安全保障政策決定の強化と政治主導の集中化を図ったことで、安倍首相はNSCの法案を迅速に国会で成立させることができるようになった。
実際、2012年12月の政権復帰直後、安倍首相は国家安全保障会議の設置計画を復活させるために、当時民間企業で働いていた谷内に協力を要請した。安倍は、「安全保障と防衛力に関する懇談会」と「国家安全保障会議設置に関する懇談会」の委員に谷地を任命した。これらの審議会は、国家安全保障政策の意思決定について米英のモデルを研究し、米国型のNSCを、関係省庁からの出向者を中心とした英国型のNSSを内閣官房に置くハイブリッド型のモデルを構築した。
安倍首相は、日本の外交・安全保障政策を改善するために、首相官邸の政治的リーダーシップを強化する「コントロールタワー」の創設の重要性を繰り返し強調した。安倍首相は2015年、10年近くに及ぶNSC創設の努力を振り返り、国会で「これまで、さまざまな情報部門は、共同で共有する政策決定のために一元的に調整されてこなかった」と、政府が情報分析の調整と伝達を行うことに根強い困難を抱えていたことを認めた。このため、2013年6月の正式な閣議決定では、NSCが「オールジャパン」の政策プロセスを実施し、政策立案者が要求するテーマについて情報を最大限に伝達し、省庁間の競争を抑制することが求められることになった。情報機能は拡大されるが、それはより明確に政策機能に奉仕するものである。ある政府文書が想定していたように、「政策と情報は互いに独立したものでなければならず、両者を担保する内閣のリーダーシップの下に分離されなければならない」45。NSC創設時の最優先課題は「情報と政策機能の連携強化」であった。2008年にCIROに設けられた「内閣情報分析官」は「あらゆる情報を分析する」能力をさらに強化し、情報の収集、分析、伝達を改善するための新しいガイドラインが発表された。
新制度の設計は、審議会とその答申を繰り返しながら、2013年12月に国会で最終的な法案が成立するまで発展してきた。その結果、三層構造の閣僚会議が誕生した。その中で最も重要なのが、首相（議長）、外務大臣、防衛大臣、官房長官が出席する隔週開催の「四大臣会合」である。これは、NDCやSCJが担ってこなかった、幅広い外交・防衛政策の中長期的な基本方針を議論し、決定するための新たな任務である。第二層は、四大臣と他の五大臣が出席する九大臣会合であり、国防の基本原則や、これまでSCJの管轄下にあったその他の問題について審議される。そして第3は、首相、官房長官、および危機の内容に応じて首相がケースバイケースで選んだ任意の数の関係省庁による「緊急事態大臣会合」である。緊急事態への対処は、SCJの責務の一部でもあったが、新NSCでは、首相の招請により、上級武官が緊急事態会議に参加できるようになったことが注目すべきイノベーションである。
NSCの設立は、中国の脅威によって明確に動かされたため、北京は予想通りの反応を示した。中国日報は、NSCが「日本の軍事力強化」への道を歩んでいると宣言し、中国外交部の洪磊報道官が、「歴史的理由により、すべてのアジア諸国は日本の軍事と安全の動きに大きな注意を払う」と指摘し、東京に対して「東アジアの近隣諸国の安全に対する関心を尊重してほしい」と呼び掛けたと報じた。中国共産党の日刊紙『人民日報』でNSCを論じた専門家は、NSCの設立は安倍首相による「リーダーシップの独占」の試みだと（皮肉を込めずに）論じた。ある者は、これは日本の「極右」の台頭を示唆し、別の者は、安倍首相が「強力な軍隊」をもって「独裁」を確立しようとする可能性について懸念を表明している。

NSCの運用について

前身であるSCJとは対照的に、NSCの会議は非常に頻繁に開催されている。最初の3年間で、NSCは、92回の四大臣会合と29回の九大臣会合を含め、121回以上開催された。これらの会議は、安全保障政策過程に一貫性と関連性を持たせ、首相が議長を務めることから権威も持たせることで、新体制を正当化するものであった。SCJが「ラバースタンプ」とみなされていたのに対し、NSCは、中国の防空識別圏（ADIZ）宣言、東シナ海の海洋安全保障、北朝鮮のミサイル・核実験、ウクライナにおけるロシアの行動など、日本にとって最も差し迫った政策課題を検証している。 

NSCの会議は、NSCが指定したテーマについて政府全体から情報を収集・評価し、政策案を政治指導部に提示する役割を担う新しい省庁間調整組織であるNSSによって支えられている。NSSは、首相直属の事務局長と2名の次長（兼官房副長官補）、3名の内閣審議官で構成されている。NSS発足当時は、外務省、防衛省、航空自衛隊から審議官が採用された。政策の調整と計画を監督するために6つの政策ユニット／チームが組織され、その中には全体を管理するためのユニット、3つの地域チーム、戦略計画のためのユニット、インテリジェンス・コミュニティとのコミュニケーションのためのユニットが含まれている。 この運用全体は、米国や英国の基準からすると極めて手薄なものであった。これらのユニットには、19人以上の専門家はおらず、ほとんどが10人未満である。安全保障政策に関する実務経験が、採用の必須条件となった。そのため、1950年代初頭にまで遡り、失敗したとはいえ、安全保障の専門家を政府外から政治任用する努力が繰り返された歴史にもかかわらず、ロバート・マクナマラ、ヘンリー・キッシンジャー、ズビグニュー・ブレジンスキーのような日本人を受け入れる余地はないだろう。その階級的地位は、既存の省庁、主に外務省、防衛省、警察庁のキャリア官僚によって満たされている。 

NSCの設計者は、縦割り行政の問題を別の手段で緩和することを決意した。この目的のために、NSSは、かつて首相のために閣僚の縦割り行政にとどまっていた情報を収集する明示的かつ正式な権限を与えられた。この過去と潜在的な問題に最善を尽くし、安倍首相は2015年2月の参議院本会議で、新ユニットは、情報共有のセキュリティに確信を持って信頼できる環境で活動する情報関係者の「幅広いネットワーク」づくりを刺激すると証言した。彼は、その分析が新しいNSSで共有され、統合され、調整されることになるそれぞれの構成機関に信頼を寄せたのである56。管轄権争いで有名な日本のシステムにおいて、また機密保持が最も重要な領域において、このレベルの相互信頼と協力規範を確立することは、決して容易なことではあるまい。外務省は防衛省の政策的役割を受け入れなければならないし、両者はより生産的な警察庁との関わり方を見つけなければならない（逆もまた然り）。 一方、いくつかの組織図では、各省庁と政治指導部との間に直通線が引かれており、警察庁、外務省、防衛省などの各省庁の情報部門は、依然として内閣のトップへのダイレクトな報告ラインを持ち、それによってNSSを回避することができる可能性があることを示唆している。 

内閣情報官の出向者を所長とするCIROと、CIROの収集・分析機能の多くを担う新 NSS との関係も、官僚的な闘いの場となり得るものである。この新しい仕組みの下で、NSSは政治指導部と情報機関の間の情報の流れに責任を持つ。NSSはNSCの要請をCIROや他の情報機関のメンバーに伝え、CIROの報告を他の機関や省庁からの情報と統合するのである58。しかし、内閣官房の組織図では、CIROとNSSは並置され、CIROは情報収集、全情報の分析、必要に 応じた政治指導部への直接報告などの正式な責任を負っている。このことは、CIROや外務省の国際情報統括官組織などの情報機関に頼るのではなく、NSS職員自らが海外の情報源の開拓に積極的であるという報告によりさらに混乱を招いている。実際、2014年11月に北朝鮮がソニー・ピクチャーズエンタテインメントに対して行ったとされるサイバー攻撃に関して、米国から直接情報報告を受けたのは、CIROではなくNSSであった。 

NSSで働き、本省に戻る公務員が増えれば、状況は改善されるかもしれないが、官僚の縄張り争いや政治家と官僚の間の不明確なコミュニケーションに関連する問題は、すべて解決されたとはいえないだろう。部門を超えた不信感の遺産を考えると、外務省職員が管理職の一角を占める NSS にとって、 警察庁が支配してきた情報機関からの報告を完全に信頼することは難しいのかもしれない。実際、政策立案者の情報要求を伝え、情報機関からの報告に対するNSSのフィードバックを行う日々のコミュニケーションはNSS情報部門が担当している。この部門の職員は警察庁、外務省、防衛省、公安調査庁からの出向者で構成されており、CIROを迂回する機会が多く存在することがうかがえる。政府高官によれば、実際には軍事情報を含むほとんどの情報は各省の政策局を通じてNSSに報告されるという。情報機関の長がNSSを迂回して政治指導部に直接報告するのは、情報源が明かされていない、あるいは現行の政策を損なう情報など、どの省庁も報告する動機のない極めて機密性の高い情報が報告に含まれている場合に限られる。これが頻繁に発生したり、他の独立した「パイプライン」が活性化すれば、特に可能性として報告内容が互いに矛盾する場合、このシステムは損なわれていくことになる。 

管轄権の境界が明確でないままでは、NSSの権限も弱体化しかねない。例えば、2015年12月に設置された「国際テロ情報収集ユニット」は、外務省総合外交政策局において内閣官房副長官直轄とされたが、これまでは長年警察庁の幹部がその職を担ってきた。すでに、NSSがヒューミントから得た情報をすべて受け取っていないのではないかという報道もある。同様に、2014年に集団的自衛権を法制化する安全保障法制を作成したNSCの臨時内部ワーキンググループは、長年安全保障法制を立案してきた内閣官房副長官補（緊急対応・危機管理担当）を踏みつけている。さらに問題を深刻にしたのは、この仕事を引き受けるにあたって、NSCの法務チームは、長期にわたって希少なNSSのリソースに頼らざるを得なかったことで、軍事的緊急事態が発生していれば、大きな危機管理の失敗につながったかもしれないことである。 

2015年1月にシリアで発生したISISによる日本人記者2名の斬首事件も、この問題を示唆している。NSCは四大臣会合を少なくとも3回開催し、ISISの要求に対する日本の対応を協議し、矢地事務局長は菅官房長官とともに関係省庁の調整役として中心的な役割を果たした。しかし、この種の人質事件への対応は、依然として内閣官房副長官補（危機管理担当）の主な管轄下にある。NSSが、サイバーセキュリティ、宇宙戦略、エネルギー安全保障、対外援助など、同様に他者の責任を侵害しかねない重要課題について積極的に政策調整を行っているという公的な証拠はないが、NSSの資源をさらに引き伸ばし、NSCが創設された本来の目的を損なう可能性のあるこれらの（あるいはその他の）グレーゾーンに関与する可能性が高い。 つまり、政治指導者が行き当たりばったりでNSCを関与させることは、管轄権の混乱や貴重な資源の非効率的な使用など、予期せぬコストを伴う可能性があるのだ。 

また、NSCは、九大臣会合や緊急事態大臣会合の開催により、政府の危機対応能力をリアルタイムで強化することが期待されている。北朝鮮のミサイル・核実験への対応、東シナ海・南シナ海での中国の挑発行為への対応、災害救援活動の立ち上げなど、創設後すぐにリアルタイムで対応しなければならなかった緊急事態の一例である。 

また、2017年4月のトランプ大統領によるシリア空軍基地へのトマホーク巡航ミサイル発射のように、日本が明白な利害関係を持たない国際危機にもNSCの会議は焦点を合わせてきた。安倍首相が米国のミサイル攻撃を支持するという迅速な決定を下したのは、日本にとってより直接的な脅威である北朝鮮の脅威と政府が結びつけたからである。菅義偉官房長官はNSC会議の後、記者団に対し、「大量破壊兵器の拡散と使用は…シリアだけの問題ではない。北朝鮮でも起こりうる」と述べたのである。 

しかし、新生NSCの主な任務は、リアルタイムの危機管理ではなく、中長期的な政策立案であるとの見方が多いのは、新設された四大臣会合が主にこの任務を担っているからである。そして、早速、この分野での貢献が始まった。NSCは、戦後日本初の正式な国家安全保障戦略の策定を主導し、最新の防衛計画の大綱の策定に中心的な役割を果たし、2015年4月の日米防衛協力のためのガイドラインの起草ではワシントンのカウンターパートとなり、2014年には日本の武器輸出に関する自主規制の緩和についての概要をまとめ、現在の中期防衛計画の策定を行ったところである。NSCの中長期計画の多くは、ライス、フリン、マクマスターといった谷内と米国のカウンターパートとの定期的な会合によって進められてきた。これは、日米の防衛・外務大臣による「2＋2」上級協議委員会の成功にならったものである。日本政府は、インド、英国、さらにはロシアとの協議にも、この2＋2方式を採用している。このような連携は、東京とワシントン、ロンドンを結ぶNSCのホットラインによって緊急時に最適化され、官房長官とその補佐官は、友好国との安全保障と危機調整の唯一の責任から解放されることになる72。2018年以前、これまでで最も重要な長期にわたる貢献は、2015年に戦後日本で最も争われた国会審議の一つである集団的自衛権の行使に関する法案につながる閣僚間協議の開催に果たした役割であったことは間違いないだろう。そして2018年1月、政府はNSCが次期中期防衛力増強計画（2019～2023年）の策定を担当すると発表した。これにより、首相は、財務省や国防省が交渉する予算論理よりも、国家政策に基づいた調達目標を設定することができるようになる可能性がある。

結論

NSCが期待される成果をあげられるかどうか、これを確実に判断するのは時期尚早であることは確かである。情報政策と安全保障政策の改革の歴史は、どこもかしこも失敗の連続であり、それがその後の改革を刺激してきたのである。失敗を契機とした組織再編は、民主主義体制下では通常、ブルーリボン委員会や立法監視機関による徹底的な調査の結果、安全保障機構を縮小させるよりも拡大させることの方が多かったのである。実際、情報・安全保障政策コミュニティの拡大は、公共政策の歴史において最も印象的な報われない失敗の例と言えるかもしれない。 

とはいえ、NSCに対する初期の評価の多くは肯定的であった。中西寛教授は、安倍首相が「これまでのどの首相よりも多くの安全保障と防衛の改革」を行ったと評価し、「日本の安全保障と防衛政策の教義、制度、法的枠組みを変えた」と述べている。政府関係者は、「驚くべきレベルの有効性と省庁間の協力」に満足していると表明している。縦割りの長年の問題は、NSSが他省庁に関連情報の共有を強制する法的権限を持つようになったこともあり、ある程度緩和されたとの見方もある。これは、CIROや他の前任者が決して享受しなかった権限である。連立与党のある国会議員は、NSSは事実上「第一外務省」になったと、皮肉を込めつつも認めている。中道左派の朝日新聞でさえ、設立から1年後に、マレーシア航空機の行方不明事件やウクライナ危機に関する決定でNSCが積極的な役割を果たしたと好意的に書いている。NSC会合の公開記録はないが、安倍首相は2014年12月のNSC四大臣会合で「関連情報がより整理されて分かりやすくなった」ことを述べ、その成果を賞賛したとされる。 

このような肯定を裏付ける証拠は確かにある。NSSは政府内の省庁よりも高いレベルに設置されているため、過去半世紀の間、調整に問題を抱えていた外務省と防衛省が、今ではNSSで効果的に連携していると言われている。また、別の関係者もこれを認め、NSCは日本政府が国家安全保障上の問題について意思決定を行う速度を劇的に向上させたと付け加えた。独立した情報は少ないが、2014年12月の日本の休日に開催されたNSCの四大臣会合で、南スーダンに展開する自衛隊の弾薬を韓国軍に移管するという前例のない決定が、恒例の反対意見もなく迅速になされたことが確認されている。それに比べ、NSCが立ち上がる前の2013年11月末には、中国の一方的なADIZ宣言への対応策を決める会議を政府が招集するのに3日もかかり、日本の大手航空会社が国策に反して中国当局の指示に従って行動する結果となった。 

また、NSCは、日本が長年抱えてきた外交問題の一つである対ロシア戦略の策定にも貢献したとされる。NSCの主要メンバーは、ロシアを中国に接近させないために北方領土をめぐる日露紛争の打開策を模索する一方で、米国をはじめとする西側諸国との連帯を示すために、モスクワによるクリミア占領と東ウクライナでの代理戦争を非難しなければならない、という矛盾する政策課題に直面していた。NSCはまた、日本の他の隣国である中国や韓国との関係を正常化しようとしたことでも評価されている。NSCの審議は、2014年11月の安倍首相と習主席による久しぶりの日中首脳会談に始まる日中間の定期的な対話への道を開いた。韓国については、NSCは慰安婦問題に関する政策上の選択の精緻化を助け、主な人々が間違っているがこの問題を最後に解決すると主張した2015年12月のソウルと東京間の合意へと導いた。つまり、発足後3年半で新しい組織が関与しなかった主要な外交・安全保障政策課題はなかったのである。 

とはいえ、これまで述べてきたように、問題は残されている。日本のインテリジェンスと戦略的意思決定は、依然として限られた能力しか持ち合わせていない。例えば、2016年7月、バングラデシュでテロが発生し、日本人7人が死亡した。この事件は、2013年1月のアルジェリア人質事件を想起させる。日本政府は、リアルタイムで十分な情報を収集できず、国民を守るために効果的な介入をすることができなかったからである。岸田文雄外相は、NSCのバングラデシュ危機後の記者会見で、日本政府がほとんど暗中模索の状態にあったことを暗に認めているように見えた87。明らかに、日本のヒューミント能力の不足とNSCの管理上の問題を混同してはならないが、 情報能力が弱いとNSCが米国への依存を減らす一方で同盟を強化するという大きな戦略目標の達成は、より難しくなるのである。 

NSCのパフォーマンスを評価するには、成功と失敗の具体的な事例を列挙するだけでは不十分で、歴史的、機能的な文脈を十分に考慮することが必要である。NSCの設立は、戦後数世代にわたるすべての政権党の指導者たちが、日本のエリートで強力だが分裂した官僚機構を政治的にコントロールしようとした一連の運命的な取り組みの最新版に過ぎないのかもしれない。 自民党の橋本龍太郎首相は1998年に金融市場規制当局を攻撃し、小泉純一郎氏は2003年に中東への派兵を命じ、一部の外交官を「使い捨て」にした。また、民主党の首相は、政策決定の場である事務次官会議を廃止しようとしたが、失敗した。このように、常に分裂している（ある者は恫喝している）安全保障政策過程の相互に隔離された要素を合理化し、統合し、政治的にコントロールするための制度改革は、同時に同盟国と調整し、政治的リーダーシップを強化するために、日本の制度では断続的にしか生じない種類の持続的政治リーダーシップを必要とするのである。

その意味で、今回の新体制の最大の成果と弱点は、谷内事務局長の安倍首相への並々ならぬ接近と、そのほとんどが元部下である外務省幹部に対する事実上の権限に起因していると言えるかもしれない。そうであれば、NSCの今後のパフォーマンスは、NSSの管轄が問われ、政策的役割に踏み込む可能性のある有力省庁の特別な主張を無視できる、同様の力を持った谷内の後継者が見つかるかどうかにかかっていることになる。首相と谷内の後継者との信頼関係が希薄になれば、特にNSSとCIROの間、および防衛省と外務省の間で、官僚間の内輪もめが復活しやすくなる。このことは、現在、あらゆる情報を分析する責任の分担が不明確で、NSSの責任の境界があいまいで、 NSS長官と国家安全保障担当首相特別補佐官との間で競争が起こる可能性があることからも明らかである。日本の官僚改革がうまくいかなかった長い歴史から、強力な省庁が首相への直属のパイプを維持している限り、効率的で秩序ある情報の流れと迅速な意思決定が保証されないことは分かっている。つまり、NSCの成功は、短期的には、新組織を率いる政治指導者の信頼の度合いと、その信頼が、効果的な意思決定の場としてNSCを制度的に定着させることができるかという二つの要因に依存する可能性があることを指摘しておく。