【要旨】協調的多極化。世界は準備ができているのか？
Antonio de Aguiar PatriotaVolume 2, Issue 2（ブラジル：多極化した世界における地政学的挑戦）, May.2017, pp.15-29
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要旨（2021年版に更新）
世界が現在直面している地政学的変化について語るとき、多極化という概念に行き当たることなしに話を進めることは不可能であろう。
中国の台頭、BREXIT後の欧州、アラブの春、BRICS、米国の相対的衰退といったトピックがもたらす魅力を超えて、21世紀は権力の国際的構成に関する議論に新たな欲求をもたらしている。目の前で起こっている転換のように、地政学的な論評は成長産業となった。
しかし、世界が多極化の時代に入りつつあるとすれば、国際関係論からどのような示唆を得ることができるのだろうか。
歴史の教訓は何か？我々の置かれている状況の特異性は何か？多極化が持続可能な発展と永続的な平和の手段となるために、私たちはどのように協力できるのだろうか。
これらの問いを検討し始めるには、包括的で多極的な議論が必要である。以下の考え方は、この精神に基づいて提示されたものである。
多極化とは何か？
多極化とは、複数のパワーセンターが互いにバランスを取り合うことによって生じる地政学的な状況を指す。政治学者や国際関係学者は通常、一つの国家が他の国家に対して圧倒的な力を持たないときに何が起こるかを説明するためにこの用語を使う。多極化がこの文脈で使われるようになったのは、第二次世界大戦後のことである。その後、米国がもはや世界的に単一の大国として機能しないことが明らかになったからである。極性という概念は、国民国家やその他さまざまな国際的存在に適用される。多極化した世界では、2つ以上の大国や地域大国が影響力を競い合うことになるかもしれない。多極化は、単極化や世界舞台での単一の支配的な大国と対比されることがある。冷戦時代には、米国は多極化した世界の上に立つ一極的勢力と見なされていた。多極化は歴史上、封建国家や都市国家間のパワーバランスから発生する傾向があり、標準的なシステムである。1648年に30年戦争を終結させたウェストファリア条約は、2つの極の間の対立を終わらせることを目的とした多極化条約の一例である。スペインとフランス、イギリスとスウェーデンという2極の対立を解消するための条約である。
私たちはすでに多極化した世界に生きているのか？
多極化は、外交官や世界のリーダーが日常的に使う言葉として重要な位置を占めるようになった。例えば、2009年6月の第1回BRICsサミットでは、「より民主的で公正な多極化した世界秩序」への支持を表明した。その後もBRICSのコミュニケは、非同盟諸国の宣言と同様に、この支持を表明し続けている。2010年、ヒラリー・クリントン前米国国務長官はニュージーランドを公式訪問した際、「冷戦時代の二極分化のモデルとは対照的に、より多極化した世界へとパワーシフトしていることがわかる」と述べている。前国連事務総長の潘基文氏は、2013年にスタンフォード大学で、「多極化した世界へますます不可逆的に移行し始めた」と述べています。ロシアのセルゲイ・ラブロフ外相は、第2回ロシア・中国会議（2016年）で、「国際関係は概念的に新しい歴史的段階に入った」と明言しました。多極化した世界秩序の出現からなる段階は、新たな経済発展センターとパワーセンターの強化を反映している」。
これらの現れは、多極化が現代の国際力学の中で理解することが避けられない概念となったことを一般に受け入れていることを示している。しかし、多極化への移行がいかに不可避であるか、あるいは不可逆的であるかについては、あまり合意が得られていないようである。上記の宣言の中には、一極集中の完全な消滅を認めたくないという意思を示すものもある。ヒラリー・クリントンが "more multipolar world "という言葉を選んだのも、このような背景がある。アメリカを再び偉大にする "というスローガンには、一極集中を放棄することへの抵抗がより強く働いていると考えてよいだろう。セルゲイ・ラブロフは、「一極集中の世界秩序は成り立たない」という認識が一部の人々にはないことを語っている。私たちは、一極と多極の現実が不可避的に重なり合うのを経験しているということだろうか。
米国が当分の間、手ごわい世界大国であり続けることは間違いない。中国が経済面で主導的地位を占めるようになっても、軍事面では米国が数十年にわたりナンバーワンの座を維持する可能性が高い。他の主要先進国も引き続き世界的に大きな影響力を行使していくだろう。言い換えれば、既存の大国が没落していくとは考えられない。中国やロシアは、新興国という言い方もされるが、すでに国連安全保障理事会の常任理事国として大国の地位を占めている。さらに、「台頭する大国」とも呼ばれる一群の国々は、世界への働きかけや影響力、新たな外交能力を身につけつつある。ブラジル、インド、南アフリカはその代表的な例である。持続可能な開発と気候変動に関する最近の交渉が示すように、多国間枠組みを通じて国際的な課題を形成する上で、これらの国々の役割は過小評価されることはない。
国際関係論と歴史の教訓を考える
我々の地政学的文脈の特殊性を検討する前に、我々の状況に最も関連するいくつかの理論的洞察と歴史的先例に目を向ける価値がある。まず、多極化が二極化や一極化よりも本質的に不安定であるかどうかという議論に関して、コンセンサスが得られていないことは興味深いことである。冷戦の最中、ケネス・ウォルツは「二極世界の安定性」を支持する一群の論点を提示した。一方、カール・ドイチュとデビッド・シンガーは、1964年に発表した論文「Multipolar Systems and International Stability」において、多極化の安定性を主張し、多極化がより安定的であるとした。
より最近では、Amitav Acharyaが "The End of the American World Order "の中で、別の角度から、西側の一部の学者に起因する米国一極覇権の終焉に伴う恐怖を否定している。サイモン・ライヒとリチャード・ネッド・レボーは、2014年の著書『さよなら覇権』で、覇権国のない世界システムは不安定になり、より戦争が起こりやすくなるという、リアリストとリベラルの両方の米国の学者による信念にも疑問を投げかけています。
多国間主義に好意的な態度と、露骨な単独主義という2つの一極集中の態度に区別することができるかもしれない。ジョージ・H・W・ブッシュは前者、その息子ジョージ・W・ブッシュは後者である。アチャリヤは、後者の典型的な新保守主義的世界観が、米国の一方的な軍事力行使を当然の特権とする攻撃的パックス・アメリカーナを推進し、一極集中の終焉を早めたかもしれないと皮肉る。
もう一つの注目すべき相違点は、秩序と権力構成の耐久性、覇権戦争の役割、そして移行のタイプに関連するものである。1648年以来のウェストファリア・システムは、3世紀半以上にわたって主権国家間の関係に基づいて世界政治を組織してきたが、覇権戦争の余波を受け、世界秩序と勢力図が次々と変化してきた。ロバート・ギルピンによる30年前の研究「世界政治における戦争と変化」は、これらの問題についての重要な参考文献であり、アメリカの学者たちによる最近のエッセイ集「権力、秩序、変化」を生み出し、ジョン・アイケンベリーによって編集されたものである。この編集は、米国の専門家たちの現在の認識を知る上で有用なガイドとなるであろう。
これらの文章から浮かび上がるように、世界秩序と力の配分の変化は、今日に至るまでウェストファリアン・パラダイムの本質に影響を与えることなく起きている。同時に、核兵器と相互確証破壊の脅威は、必ずしも戦争を伴わない移行を実現するための舞台を提供した。実際、冷戦時代にいくつかの発展途上国が破壊的な代理戦争に見舞われたが、ベルリンの壁崩壊後の二極から一極への移行は大規模な覇権戦争を伴わず、世界秩序の連続性の中で行われた（最も顕著な制度調整は、1992年にソ連にロシア連邦が代わって国連安保理の常任理事国になったことである）。
現在の多極化への移行は、おそらくより変容的なものである。ガバナンスの面では、すでにBRICSなどが主要国による非公式グループG20に組み入れられている。国連安全保障理事会のメンバー拡大についてはまだ合意に至っていないが、その構成が現代の地政学的現実を十分に反映していないというコンセンサスは冷戦終結時から存在していた。しかし同時に、このような多極化の調整（すでに行われているものもあれば、これから行われるものもある）は、国連憲章とブレトンウッズ機構を中核とする過去70年間の世界秩序への挑戦を必ずしも伴わないという主張も可能であろう。
いわゆる「アメリカ主導の世界秩序」は、実際、一極集中の終焉を乗り越え、新たな多極化秩序の基盤を形成するのに適しているように思われる。
新興国が根本的に異なる世界秩序の構築を望んでいると示唆するのは誤りである。新興国を含む国際社会の大多数にとって、真の問題は、一国主義を排除し、意思決定への参加の機会を拡大し、すべての人々が既存のルールを遵守することであることは明らかである。この点で、マルコス・トゥリーニョは、現在の世界秩序について、より現実に近いと思われる興味深い見解を示している。彼は、「普遍的な国際社会は、制度的な観点からも規範的な観点からも、西側勢力のみによって形成されたものではないので、基本的に同期的な社会である」（Tourinho, 2015, 303）と考えている。この見解によれば、「当事国は一貫して、最も強力な者の行動を規制し、ヒエラルキーにおける自らの地位を高めることによって、国際的なルールメイキングに参加する有効な戦略を見出してきた」のである。
この観点から、現代の世界秩序は、「西洋主導」「アメリカ主導」というよりも、すでに複数の影響力を反映しており、誰かが単独で主導しているわけではないと断言することが可能である。
明らかに、一極一派主義に郷愁を感じている人たちよりも、台頭する大国の方が、この秩序に愛着を抱いている。ジョン・アイケンベリー（2014, 105）が示唆するように、「世界秩序は隆盛と衰退だけでなく、進化もする」と考えるならば、彼のように、民主主義と近代化の力が歴史を新しい、より協調的な方向に押しやったり引っ張ったりできると結論づけるのは妥当であろう。また、調整に抵抗し、秩序そのものを破壊しようとする政治的勢力を過小評価しないことも必要である。
歴史的に見れば、いくつかの状況は、我々のような過渡期にある世界にとって有益な教訓や洞察を与えてくれる。
2世紀前、ロシア、イギリス、オーストリア、プロイセンの連合軍がナポレオン軍を破った後、一極集中の時代が終わり、一種の多極化が始まった。1815年のウィーン会議で、ヨーロッパの地政学的景観を再編成するための外交努力が行われ、新しい協力形態に基づく数十年の相対的安定がもたらされたと言える。ヨーロッパ協奏曲は、世界の指導者や外交官が慣れ親しんできたハイレベルな会議の先駆けであった。神聖同盟は、その目的は保守的で、方法は抑圧的であったが、平和を維持するための先駆的な運動とみなすことができる。また、フランスが戦場で敗れたにもかかわらず、勝者から屈辱的な扱いを受けなかったことも特筆される。
ナポレオン以後、戦勝国が画期的な協力関係を築き、一極集中への回帰を阻止するという目的が、戦勝国の強い求心力となっていたことは、当初から明らかであった。しかし、この試みは狭いテーマ範囲と限られた参加者を伴うものであり、ヨーロッパという非ユニバーサルな文脈の中でさえもそうであった。例えば、オスマン帝国を交渉の場から排除したことは、クリミア戦争の種をまき、1914年の大戦の前哨戦の始まりとなった。また、反体制や民族主義的暴動の抑圧のために、協力がしばしば行われたことも認識されなければならない。つまり、多極化は進歩的というより反動的であり、民主的というより覇権的でありうる。
ヴェルサイユ条約は、ウィーン和解に比べ、敗戦国ドイツに対する懲罰的な扱いで、安定を促進することに成功しなかったことは有名である。それに対して、第二次世界大戦中の協定は、敗戦国に対する寛容さを示す新しい例であり、賢明で実用的であることが証明された。
また、国連憲章第7章は、武力行使を制限し、戦勝国の自制を求めたものであり、国際関係の一歩を踏み出したと言えよう。このように、1945年の連合国側の勝利の後に生まれたパワーシェアリング・システムの中で、学習プロセスが可能であるように思われる。しかし、ソ連の崩壊とワルシャワ条約機構の崩壊を経て、1990年代に行われたNATOの拡大という戦略的選択は、このような論理からヒントを得たものではない。
2001年の世界貿易センタービルへのテロ攻撃によって、非国家的な発生源からの新しいタイプの脅威が悲劇的に地政学的な場面に姿を現した。この脅威は、2003年のサダム・フセインに対する軍事介入による不安定化から、イラクとシリアの広大な領土を支配しようとする非国家的運動へと転化していった。ヘンリー・キッシンジャーが述べたように、この地域の地政学的パターンは現在、いくつかの国家がその主権に対する深刻な脅威に直面し、「混乱」している。この「既成秩序の容赦ない敵」は、キッシンジャー（2015）が論文「中東崩壊からの脱出の道」で詳しく述べているように、ウェストファリアン・パラダイムそのものに対する歴史的に前例のない挑戦を意味するようになったのである。
9月11日の同時多発テロ後の「テロとの戦い」の宣言は、意図しない結果をはらんだ国際関係の新たな章を発足させた。テロは歴史上最も強力な軍隊によって敗北したり、抑制されたりするのではなく、より過激な特徴を持ち、地理的に拡大した。
こうして私たちは、武力行使に関する既成のルールを、一般的な秩序の管理者とされる権力者が意図的に犯すことによって加速されたと思われる、最新の転換期に到達したのである。2003年のイラクへの軍事介入は、国連システムを無視したものではあったが、多国間主義に終わりを告げるものではな かった。それどころか、間接的に多国間主義を強化したのかもしれない。この新しい状況の特異性は、単極性と多極性の要素を含み、より伝統的な地政学的緊張と1648年以来世界秩序が発展してきたシステムそのものに対する新たな脅威とを結びつけ、我々の既存の語彙を無視するように思われる。一方、世界秩序の信条は引き続き存続している。
21世紀の多極化の特質とは？
ある面では、現在進行中の移行は、経済的、軍事的な物質的能力の関連性の低下を無条件に信じることにつながるものではないはずである。軍備増強と領土的優位の追求を通じた覇権的影響力をめぐる伝統的な競争形態は、地域レベルおよび世界レベルでの対立を引き続き形成していくだろう。
これと並行して、核兵器がもたらす全面戦争に対する戦略的制約が、テロと戦うための軍事力の限界によってさらに強化されることになろう。
かつてない人の移動の時代に、健康危機がもたらす破壊的な社会的・経済的影響は、国際的な警戒を強めています。世界の薬物問題は、今や「共通かつ共通の責任」と考えられています。生産と消費の連鎖のさまざまな段階にある国々が、「麻薬戦争」の不満足な結果を認め、多国間の協調的努力によってより効果的な解決策を模索しているのです。
さらに、以前の時代や推移とは異なり、市民社会が国際的な議論や議題に影響を与える上でますます重要な役割を担っていることを確認することができる。ジェンダーの平等から軍縮・不拡散に至るまで、様々な目的を推進する無数のNGOが世界の舞台に登場したことは、無視できない歴史的な進化を表している。
19世紀のヨーロッパ中心の多極化の実験とは異なり、21世紀の多極化の世界秩序は普遍的な範囲に及ぶだろう。しかし、他の点では、この2つの時代にはある種の共通点が見られるかもしれない。
世界の移民の苦境
しかし、変革を求める圧力にもかかわらず、時代錯誤の制度的取り決めが多く残っており、まったく心強いものではありません。IFIのトップは依然として先進国の国民である。国連事務局の要職は、安全保障理事会の常任理事国5カ国が独占する傾向がある。安保理の構成が変わらないこと自体、国連が新世紀の地政学的現実に適応する能力がないことを露呈している。1945年に51カ国だった国連加盟国が、1960年代初頭に約100カ国に倍増したとき、安保理の構成は11から15に増え、そのすべてが非常任理事国のカテゴリーとなった。現在、国連は193の加盟国からなり、その過半数が常任・非常任の拡大を支持している。ブルッキングス研究所のブルース・ジョーンズ氏が最近の論文で述べているように、国連は国際平和と安全の推進に、より多くの国家を直接的に関与させ、地政学の新しい現実に向けて自らを位置づけ直す必要があるのである。
実質的な面でも、未解決の問題が山積している一方で、明るい話題もいくつかあり、その記録はまちまちです。ポジティブな面では、2015年は外交と多国間主義にとって良い年だったと評価されている。持続可能な開発のための2030アジェンダで合意に達し、気候変動に関するパリ協定が採択され、イランの核問題に関する交渉が成功したことがその理由である。これらは決して小さな成果ではなく、忍耐強い対話と説得力のある外交の勝利である。
核拡散防止条約（NPT）は、核保有国がその約束を果たすことに依然として消極的であることを露呈した。中東における核兵器およびその他の大量破壊兵器のない地域の確立をめぐる持続的な行き詰まりは、条約とその体制の限界をさらに浮き彫りにしている。ウクライナ危機は、冷戦時代を彷彿とさせるロシアと西側諸国の反感を再燃させた。アフリカでは、大陸西部での平和維持の目に見える進展にもかかわらず、サヘル地域に沿った大きな不安定な弧にテロが広がり、大湖地域、南スーダン、中央アフリカ共和国での安定化の努力は不可逆的とは言い難い状況である。
Hugh Whiteが2012年に出版した "The China Choice "で詳しく述べているように、米中の潜在的な対立は、特に海洋アジアの断層線に沿って危険なほどエスカレートする可能性がある。そのためには、対話、外交、妥協、そして必要な理解を得るための効果的な二国間、地域間、多国間の枠組みを構築できる政治的ビジョンが必要である。そのような枠組みは、緊急性をもって構築される必要がある。中米関係の平和的発展が、国際協力の新秩序の確立にとって最も重要な意味を持つことは明らかである。
テロ対策の面では、国連でさまざまな合意が得られても、具体的な場面で、共通の目的意識に基づく戦略的な合意形成がなされるには至っていない。紛争下での民間人保護に注目が集まる中、特に平和維持要員などによる武力行使については、その悪影響について正当な懸念が提起されるなど、隔たりが残っている。「保護する責任」（R2P）の委任に基づいて行われたNATOのリビア介入によって引き起こされた不安定さが不信感を生み、「保護する責任」（RWP）に関するブラジルの提案に再び関心を持たせている。紛争下で民間人を保護するために軍事介入することを最も好んでいる政府が、紛争から逃れた民間人を国境で迎え入れる際には、必ずしも相応の人道的衝動を示さないのは皮肉なことである。
これらの問題に隣接して、大国間の緊張を緩和するという大きな戦略的課題がある。三大軍事大国が関与する緊張は、列挙するまでもなく、いくつかの想定される状況によってさらに激化する可能性がある。国連が多極化に沿ったより広範な政治的連合を基盤とするより有能な機構に進化すれば、軍事大国がそのようなツールに信頼を寄せる可能性がある。しかし、長年の懸案であった安全保障理事会の改革なしに、それが実現するとは考えにくい。
異なる文化的伝統や経済・社会的発展段階にある国々を隔てる、コミュニケーションと理解。
あらゆる規模の国々が、意思決定と協力のための改善された、より包括的な多国間枠組みを通じて、我々のシステムの中核にある国家の主権的平等から利益を得る必要がある。
市民社会は、国家内および国際的にその声を届けるための適切なチャネルを与えられる必要がある。強固な多国間主義がなければ、協力的な多極化は実現しないため、新しい国連事務総長には強いリーダーシップが求められる。
地政学的な影響力の多極化と機能的な多国間機構との融合は、これまでの移行期にはなかった集団的、統一的な課題に立ち向かうことから力を得て、新しい国際的、持続的、協調的な多極化をもたらすことができる。
賢明な政治的リーダーシップ、外交的機知、社会的動員があれば、安定と潜在能力を発揮し幸福を追求する機会を期待する相互接続された社会の市民は、支持し準備することができるだろう。
謝辞
この記事の調査・執筆を担当したロックフェラー財団のベラジオセンターに感謝の意を表します。
この記事で述べられている見解は、著者が個人の立場で提供するものである。
参考文献
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著者について: ambassador.roma@itamaraty.gov.br
アントニオ・デ・アギアール・パトリオタ（Antonio de Aguiar Patriota)
アントニオ・デ・アギア・パトリオタは、2016年8月に駐イタリア、マルタ、サンマリノ大使に任命された。2013年から2016年までブラジルの国連常駐代表を務めた。国連大使時代には、第60回および第61回女性の地位委員会議長、国連平和構築委員会議長（2013年～2014年）を務めた。外務大臣（2011～2013年）、外務副大臣（2009～2010年）、駐米大使（2007～2009年）を歴任。外交官時代には、ジュネーブに2回（1983-1987、1999-2003）、ニューヨーク（1994-1999）、北京（1987-1988）、カラカス（1988-1990）にも赴任している。1954年にリオデジャネイロで生まれ、ジュネーブ大学で哲学を学んだ後、1979年にブラジル外交アカデミーを卒業した。2008年、チャタム大学より名誉博士号（公共サービス）を授与された。主な著書に、論文「湾岸戦争後の国連安全保障理事会」（1998年）、外務大臣時代の「スピーチ、記事、インタビュー」2冊がある。