ミンスクの難問：西側政策とロシアのウクライナ東部での戦争
Chatham Houseのダンカン・アランによる研究論文 5/22/2020を訳しました。リンクはこちら
ミンスク合意は、ウクライナの主権に関する2つの相容れない解釈の上に成り立っている。ウクライナ人が主張するようにウクライナは主権を持っているのか、それともロシアが要求するようにその主権は制限されるべきなのか。解決不可能な矛盾を解決しようとするのではなく、西側の政策立案者はミンスクの難問の厳しさを認識すべきである。
ミンスク2合意
デバルツェフで戦闘が激化する中、ドイツのアンゲラ・メルケル首相とフランスのフランソワ・オランド大統領の仲介で、ミンスクで緊急交渉が行われた。その結果、「ミンスク合意履行のための措置パッケージ」（「ミンスク2」）が作成された。この文書は、OSCE、ロシア、ウクライナ、DNR、LNR(分離派)の代表が2015年2月12日に署名し、その後の戦争終結の試みの枠組みとなっている。
ミンスク2 は、把握しやすい文書ではない。 ミンスク2 は、急ごしらえの産物であり、ウクライナとロシアの立場の間に横たわる大きな差異を克服しよ うとする勇気のある文書である。その結果、矛盾した条項が含まれ、複雑な一連の行動が設定された。また、在ウクライナ、ズラボフ大使が署名しているにもかかわらず、協定にはロシアに関する記述がない。この欠落を利用して、ロシアは履行責任を回避し、利害関係のない仲裁者であるかのように装っている。
合意13項目のうち9項目が紛争処理に関するものである。停戦と接触線からの重火器の撤退（第1条から第3条）、戦闘に関与した人々の恩赦（第5条）、人質と不法に拘束された人々の交換（第6条）、人道支援（第7条）。ウクライナと占領下のドンバスとの社会経済的なつながりの再開（第8条）、「すべての外国の武装組織、軍事装備、傭兵」のウクライナからの撤退と「すべての違法集団」の武装解除（第10条）、TCGの活動（第13条）。
その他、4つのセクションで政治的な事柄を扱っている。
第4条 ドンバスの選挙 接触線から重火器が引き揚げられた翌日、ウクライナの法律と2014年9月に採択された特別な地位に関する暫定法に従い、地方選挙に関する対話が開始される。ミンスク2協定調印後30日以内に（すなわち3月14日までに）、ウクライナ議会は特別地位に関する暫定法が適用される地域を定義する決議を採択する（2014年9月19日の覚書における線引きに基づくものとする）。
第9条：ウクライナ当局によるウクライナ／ロシア国境の「完全管理」再確立のプロセス。ポロシェンコの緩衝地帯やOSCEが監視する安全地帯への言及はなくなった。その代わりに、国境をウクライナの支配下に戻すプロセスは、地方選挙が実施された翌日から始まり、 2015 年末までに予定されている「包括的政治解決」（すなわち、地方選挙と地方分権を規定する憲法改正） の「後」に終了するが、第11条（次条）が DNR/LNR と「協議し合意の上で」実施されることが「条件」であるとされてい る。
第11条：憲法改正 ウクライナの新憲法は2015年末までに発効する。その「重要な要素」は「地方分権」で、DNR/LNR代表と合意したように、占領地ドンバスの「特殊性」を考慮したものにする。ウクライナはまた、2015年末までに特別な地位に関する「恒久法」を採択する予定である。この法律には以下が含まれる。恩赦、「言語的自己決定権」、検察官と裁判所の任命における地方当局の関与、「経済・社会・文化的発展」に関するウクライナ中央当局と地方当局の協定、ドネツク州とルハンスク州の社会経済発展のための国家支援、占領地域とロシア連邦の地域間の「国境を越えた協力」を支援する中央当局からの援助、地方議会が「民兵組織」を作る権利、地方議会と選出議員の権限を早期に終了させないこと、など。
第12条：ドンバスにおける選挙。選挙関連の問題は、2014年9月に採択され、DNR/LNRと合意した特別な地位に関する暫定法に基づいて処理される。選挙は、OSCEの民主制度・人権事務所（ODIHR）の関連する基準に従って実施される。
ミンスク 2の政治的な部分は、ロシアに有利なように重きが置かれている。特に、特別な地位に関する規定は、ミンスク 1での短い言及をはるかに超えるものである。極めて広範囲に及ぶもので、恒久法と改正憲法に明記されることになる。プーチンは2月17日、ブダペストでの記者会見で、この点を強調した。
「ウクライナ側、つまりキーウの当局は、自国の特定の地域の自立［samostoyaltelnost］- 分権化、自治化、連邦化など、どのように呼ばれようと- に対する要求を満たすために、深い憲法改正を実施することに同意したのである。これが、当局が下した決定の本質的な、より深い意味である。」
ロシアはまだ終わっていなかった。スルコフは追加要求（5月13日にDNR/LNRの提案として発表）の草稿を作成するよう調整した。その内容は、ウクライナとロシアの国境の法的規制の責任、外国との協定締結権、独自の憲章 （例えば、ウクライナ大統領による地方行政機関の解任を防ぐ）、「財政的自治」を確保するための独自の予算、非常事態 の導入、選挙と住民投票の実施権など、占領地域にさらに大きな権限を与えるものであった。最後に、ウクライナは憲法に中立条項を書き込むことになる。
これらの措置が実施されれば、事実上、主権国家としてのウクライナは破壊される。つまり、憲法上のトロイの木馬が出現し、クレムリンがウクライナの政治システムにおいて永続的に存在することになり、キーウの当局が国全体を統合して運営することができなくなるのである。実際、ドンバスへの急激な権限委譲は、他の地域にも同様の権限を求めるよう促し、中央の権威を失墜させ、ウクライナを事実上バルカン化させるかもしれない。
ウクライナの外交政策に与える影響は広範囲に及ぶだろう。しかし、DNR と LNR は他国（すなわちロシア）と協定を結ぶことが可能であり、その領土にロシア軍基地を設置することも可能であろう(57) 。ロシアの要求が採用されれば、キーウの中央当局が弱体化し、AAの実施が不可能になるかもしれない。
ミンスク 2 には、「主権」という言葉は出てこない。ドイツとフランスの指導者は、停戦を切望するあまり、ウクライナの主権国家としての存在と、おそらくはEU統合と相容れない政治的条項を承諾したようである。このことは、クレムリンが会談の開催中にあれほど明白に軍事力を行使した理由を説明できる：対立する気概に欠け、ウクライナを屈服させるように仕向けるかもしれないと判断した西側対話者を威嚇するためである。
しかし、ロシアの努力にもかかわらず、ミンスク2はウクライナに対する強い圧力の産物であっただけではなかった。それはまた、ノボロシヤ・プロジェクトの不名誉な崩壊を意味するものでもあった。2014 年春のモスクワの予測を裏切り、ロシアに身を投じるウクライナ人はほとんどいなかった。それどころか、ウクライナ人は一斉に反撃し、おそらく数百人のロシア軍と非正規軍を殺害し 、イロヴァイスクと、さらにデバルツェヴェでロシア軍によって阻止されるまで、DNR/LNRをほぼ制圧した。ロシアは、その指導者達が、隣国とは戦争をしておらず、ロシア人とウクライナ人は「一つの民族」 であるといまだに主張しているのだが、彼らは戦いながら、ロシアにとって有害な問題を引き起こした。ロシアは2015年初頭までに、ウクライナに大量の死傷者を出しても、自らが更に大きな損失を被ることになることに疑いの余地はなかったはずだ。ウクライナはロシアの代理人を破壊することはできなかったが、ロシアはウクライナとこれ以上 強烈な戦争を続けることを望まなかった。ウクライナは勝利することはできなかったが、自国の主権を守るために戦う準備ができていたことがロシアを躊躇させた。
このように戦場での行き詰まりを反映したミンスク2だからこそ、本質的に矛盾した文書となっている。前述のように、この協定は、ロシアとその代理人が合意する政治的解決に基づき、国境をウクライナの支配下に戻すことを条件としている。しかし、この協定には、政治決着がつく前にウクライナのドンバス支配が再び確立されることに有利な条項も含まれている。第1条と第2条は、選挙に関する対話が行われる前に、停戦を継続し、コンタクトラインから重火器を撤退させることを想定している。第4条は、対話の開始が撤収の翌日なのか終了の翌日なのかがあいまいで、ウクライナは選挙準備の前に重火器の撤収を完了させなければならないと主張することが可能である。さらに重要なことは、ロシアは第10条が実質的に前提条件なしに要求しているように、ウクライナから兵力、 装備、非正規兵力を撤退させておらず、国境の支配権を放棄していることである 。
更に、ミンスク 2 で定められた特別な地位は、2015 年 5 月にロシアが行ったさらに極端な要求 は言うまでもなく、単純に実行不可能なものである。世論調査が繰り返し示すように、多くのウクライナ人が平和の対価として許容できると考える額をはるかに超えている 。こうした考えに前向きなように見えるウクライナの指導者は、おそらく政治的自殺を遂げるだろう。2015年8月31日、ポロシェンコが憲法を改正する恒久法の草案を議会に提出すると、キーウでは暴動が発生し、4人の法執行官が死亡する事態となった。しかし、2019年12月に議会に提出された地方分権に関する法律案の条件では、DNRとLNRはミンスク2に記載されたような権限を受け取らず、憲法上の「特別な地位」を得ることもない。これはロシアにとって容認できないことだ。
したがって、ミンスク2は全く異なる読み方ができる。ウクライナ側は、政治的解決より東部支配の再確立を優先している。ロシアは軍隊を退去させ、国境をウクライナに返還する。OSCE/ODIHRの基準に従って選挙が実施される。ドンバスは国の地方分権計画に沿って再統合され（若干の権限を付与される）、キーウ当局に新たに従属することになる。その結果、ウクライナは主権国家として復活する。ロシアのミンスク2は、この順序の主要な要素を逆転させている。ドンバスをウクライナが掌握する前に、最終的な政治決着をつける。DNRとLNRで選挙を実施し、キーウはこれらの政権への包括的な権力委譲に合意する。これにより、ロシアが支配する小州が定着し、ウクライナ国家の背骨が折れ、中央当局が一体となって国を運営することができなくなり、西方への統合が阻害されることになる。要するに、ミンスク 2 は、ウクライナが主権者であるか（ウクライナ側の解釈）、そうでないか（ロ シア側の解釈）という主権に関する相互に排他的な見解を支持しているのであり、これが 「ミンスクの難問」なのである。