長沼ナイキ事件
こんにちは。
今日は、航空自衛隊の地対空ミサイル基地の建設のために保安林の指定を解除したことが問題となった最判昭和57年9月9日を紹介したいと思います。
1 どんな事件だったのか
ベトナム戦争にアメリカが介入していた当時、ソ連が発射したミサイルを打ち落として、航空自衛隊千歳基地の防衛を固めるために、防衛庁は、北海道夕張郡長沼町の馬追山（まおいやま）に、地対空ミサイル「ナイキ・ハーキュリーズ」部隊を配備して基地を建設する計画を立てました。この計画に基づいて昭和44年、農林大臣は森林法26条2項に基づいて基地の計画地について水源涵養保安林の指定解除をしました。これに対して、地元の住民らは、自衛隊が憲法9条の禁止する陸海空軍に該当し違憲であると主張し、また保安林の指定を解除すると洪水などの危険が高まるとして、保安林指定解除の処分の取消を求めて提訴しました。
【森林法26条2項】
農林水産大臣は、公益上の理由により必要が生じたときは、その部分につき保安林の指定を解除することができる。
2 最高裁判所の判決
札幌地方裁判所は、自衛隊を憲法9条に違反する「戦力」と認定し、保安林の解除の目的が憲法に違反する場合には「公益上の理由」にあたらないこと、地対空ミサイル基地の設置により、有事の際には相手国の攻撃の第一目標となるので、住民の平和的生存権が侵害される恐れがあるとして、住民らの請求を認めました。これに対して札幌高等裁判所は、洪水を防ぐための保安林の代わりにダムが建設されたことを理由に、住民らに訴えの利益がないとして、住民らの訴えを却下しました。最高裁も次のような理由で、住民らの上告を棄却しました。
森林法上、農林水産大臣は、水源のかん養その他法25条1項各号に掲げられている目的を達成するため必要があるときは、森林を保安林として指定することができるとされており、いったん保安林の指定があると、当該森林における立木竹の伐採、立木の損傷、家畜の放牧、下草・落葉・落枝の採取又 は土石・樹根の採掘、開懇その他の土地の形質を変更する行為が原則として禁止され、当該森林の所有者等が立木の伐採跡地につき植栽義務を負うなど、種々の制限が課せられるほか、違反者に対しては、都道府県知事の監督処分が規定されており、また、罰則による制裁も設けられている。このように、保安林指定処分は、森林所有者等その直接の名宛人に対しては、私権の制限を伴う不利益処分の性格を有するものであるが、他方、右処分によつて達成しようとする目的として法25条1項各号が掲げるところを通覧すると、それらはおおむね、当該森林の存続によって周辺住民その他の不特定多数者が受ける生活上の利益とみられるものであって、法は、これらの利益を自然災害の防止、環境の保全、風致の保存などの一般的公益としてとらえ、かかる公益の保護、増進を目的として保安林指定という私権制限処分を定めたものと考えられるのである。
ところで、一般に法律が対立する利益の調整として一方の利益のために他方の利益に制約を課する場合において、それが個々の利益主体間の利害の調整を図るというよりもむしろ、一方の利益が現在及び将来における不特定多数者の顕在的又は潜在的な利益の全体を包含するものであることに鑑み、これを個別的利益を超えた抽象的・一般的な公益としてとらえ、かかる公益保護の見地からこれと対立する他方の利益に制限を課したものとみられるときには、通常、当該公益に包含される不特定多数者の個々人に帰属する具体的利益は、直接的には右法律の保護する個別的利益としての地位を有せず、いわば右の一般的公益の保護を通じて附随的、反射的に 保護される利益たる地位を有するにすぎないとされているものと解されるから、そうである限りは、かかる公益保護のための私権制限に関する措置についての行政庁の処分が法律の規定に違反し、法の保護する公益を違法に侵害するものであっても、そこに包含される不特定多数者の個別的利益の侵害は単なる法の反射的利益の侵害にとどまり、かかる侵害を受けたにすぎない者は、右処分の取消しを求めるについて行政事件訴訟法9条に定める法律上の利益を有する者には該当しないものと解すべきである。しかしながら、他方、法律が、これらの利益を専ら右のような一般的公益の中に吸収解消せしめるにとどめず、これと並んで、それらの利益の全部又は一部につきそれが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとすることももとより可能であって、特定の法律の規定がこのような趣旨を含むものと解されるときは、右法律の規定に違反してされた行政庁の処分に対し、これらの利益を害されたとする個々人においてその処分の取消しを訴求する原告適格を有するものと解することに、なんら妨げはないというべきである。
これを前記森林法所定の保安林指定処分についてみるのに、右処分が一般的公益の保護を目的とする処分とみられることは前記のとおりであるが、法は他方において、利害関係を有する地方公共団体の長のほかに、保安林の指定に「直接の利害関係を有する者」において、森林を保安林として指定すべき旨を農林水産大臣に申請することができるものとし、また、農林水産大臣が保安林の指定を解除しようとする場合に、右の「直接の利害関係を有する者」がこれに異議があるときは、意見書を提出し、公開の聴聞手続に参加することができるものとしており、これらの規定と、旧森林法24条においては「直接利害ノ関係ヲ有スル者」に対して保安林の指定及び解除の処分に対する訴願及び行政訴訟の提起が認められていた沿革とをあわせ考えると、法は、森林の存続によって不特定多数者の受ける生活利益のうち一定範囲のものを公益と並んで保護すべき個人の個別的利益としてとらえ、かかる利益の帰属者に対し保安林の指定につき「直接の利害関係を有する者」としてその利益主張をすることができる地位を法律上付与しているものと解するのが相当である。そうすると、かかる「直接の利害関係を有する者」は、保安林の指定が違法に解除され、それによって自己の利益を害された場合には、右解除処分に対する取消しの訴えを提起する原告適格を有する者ということができるけれども、その反面、それ以外の者は、たといこれによってなんらかの事実上の利益を害されることがあっても、右のような取消訴訟の原告適格を有するものとすることはできないというべきである。
そこで進んで法27条1項にいう「直接の利害関係を有する者」の意義ないし範囲について考えるのに、法25条1項各号に掲げる目的に含まれる不特定多数者の生活利益は極めて多種多様であるから、結局、そのそれぞれの生活利益の具体的内容と性質、その重要性、森林の存続との具体的な関連の内容及び程度等に照らし、「直接の利害関係を有する者」として前記のような法的地位を付与するのが相当であるかどうかによって、これを決するほかはないと考えられる。原審は、特定の保安林の指定に際して、具体的な地形、地質、気象条件、受益主体との関連等から、処分に伴う直接的影響が及ぶものとして配慮されたものと認めうる個々人の生活利益をもって、当該処分による個別的・具体的な法的利益と認めるべきものとし、本件保安林は、長沼町一円の農業用水確保目的を動機として、水源かん養保安林として指定されたものであり、その指定に当たっては、右農業用水の確保のほか、洪水予防、飲料水の確保という効果も配慮され、右処分によるその実現が期待されていたものと認め、これらの利益を右の個別的・具体的な法的利益とし、進んで右の見地から、本件保安林の有する理水機能が直接重要に作用する一定範囲の地域、すなわち保安林の伐採による理水機能の低下により洪水緩和、渇水予防の点において直接に影響を被る一定範囲の地域に居住する住民についてのみ原告適格を認めるべきものとしているのであるが、原審の右見解は、おおむね前記「直接の利害関係を有す る者」に相当するものを限定指示しているものということができるのであって、その限りにおいて原審の右見解は、結論において正当というべきである。
ところで、 原審の認定によれば、本件保安林のうち原判決添付図面一表示の斜線部分の伐採により農業用水及び飲料水の不足の影響を受ける範囲はそれぞれ右図面表示の斜線部分及び破線内の範囲に限られるものと認められ、また、富士戸川の本支流から東四線排水路、零号排水路を経由して馬追運河に至る流域は、本件保安林部分からの流水による直接的水害のおそれが認められ、その水害対策が講ぜられるべき地帯であるが、馬追運河排水機場は、右水害防止対策として流水排出のために設置された設備であるところ、馬追運河排水機場流域はその機械排水能力の及ぶ範囲として地形上予定されているものであると認められ、本件保安林の指定に際し、本件保安林部分に関しては、排水機場流域が水害防止必要地域として直接の影響の及ぶ範囲として考慮されたものと解するのが相当である、というのであり、原審は、これらの認定に基づいて排水機場流域内に居住する者のみが本件保安林部分の伐採による理水機能の低下によつて直接の影響を受ける者に当たるとしている。
所論は、排水機場流域は本件保安林部分の伐採によって洪水の危険が生ずる地域に含まれるといいうるとしても、後者の範囲は当然には前者の範囲に限られるとはいえない旨主張するが、原審の上記認定判断は原判決挙示の証拠関係に照らして是認することができないではなく、その過程に右所論の違法があるということはできない。そうすると、住民らのうち本件記録上排水機場流域内に居住する者でないことが明らかな原判決添付別紙当事者目録中に甲と表示のある者は、いずれも前記「直接の利害関係を有する者」に当たらないものというべく、したがつて、右住民らの本件訴えは原告適格を欠く不適法のものであるとした原審の判断は、結局、正当として是認することができる。なお、所論は、原審が本件訴訟の原告適格につき排水機場流域内に居住する者のみに限つてこれを認め、非居住者でも洪水によつて生活上なんらかの態様で影響を受ける者についてこれを認めなかつたことは行政事件訴訟法九条の解釈を誤つたものであると主張するが、さきに説示したとおり、かかる非居住者の利益は前記一般的公益に包含され、これとは別個独立の保護法益としての存在をもつものではなく、たかだか地域住民の利益の代表者として関係地方公共団体の長がその利益主張の任に当たるものとされているにすぎないと解すべきであるから、右論旨も採用することができない。
前記の見解のもとに住民らのうち原告適格を有するとされた排水機場流域内に 居住する者についても、本件保安林指定解除処分後の事情の変化により、右原告適格の基礎とされている右処分による個別的・具体的な個人的利益の侵害状態が解消するに至った場合には、もはや右被侵害利益の回復を目的とする訴えの利益は失われるに至ったものとせざるをえない。換言すれば、乙と表示のある住民らの原告適格の基礎は、本件保安林指定解除処分に基づく立木竹の伐採に伴う理水機能の低下の影響を直接受ける点において右保安林の存在による洪水や渇水の防止上の利益を侵害されているところにあるのであるから、本件におけるいわゆる代替施設の設置によつて右の洪水や渇水の危険が解消され、その防止上からは本件保安林の存続の必要性がなくなったと認められるに至ったときは、もはや乙と表示のある住民らにおいて右指定解除処分の取消しを求める訴えの利益は失われるに至ったものといわざるをえないのである。
そこで進んで所論が専ら問題とするいわゆる代替施設による洪水の危険の解消に関する原審の判断について検討する。
原審は、まず、砂防施設に関し、砂防堰堤（えんてい）は、その建設による随伴的効果として、渓床（けいしょう）勾配の緩化をもたらし、これによる流水の流速低下、山脚固定等により、洪水調節の機能をもたらすことが肯認されるところ、札幌防衛施設局が富士戸川の本支流の沢部分に建設した7基の砂防堰堤（堰堤）は、合計2万330立方メートルの計画貯砂能力を有し、完成後4年9か月を経た時点において、計算上向後（こうご）なお少なくとも30年を越える期間土砂の流出防止の機能を発揮することが期待されうるものと認定判断している。
次に、原審は、本件の主要な洪水防止施設である一号堰堤の余水吐（よすいばき）が発揮しうる洪水調節能力について、本件保安林部分を含む富士戸川の本支流の集水地域3.76平方キロメートルにおける降雨量（確率日雨量）及び右降雨量から算出して得られる一号堰堤への最大洪水流入量を推定し、右最大洪水流入量の流入に対する右余水吐の排出能力を測定するという方法を採用し、おおむね次のとおり認定判断している。すなわち、本件流域附近の長沼観測所の大正14年から昭和48年までの間の46年の各年最大日雨量をもとにし、確率年として100年の長期を選択して、100年確率最大日雨量を算出した結果151.9ミリメートルの数値を得、これにさらに農林省農地局制定の「土地改良事業計画設計基準」による安全率1.2を乗じて182.3ミリメートルを本件流域における降雨量として採用した。そして、右日雨量182.3ミリメートルについての雨量分布を推定し、単位流出量及び流出率を決定し、これを前記雨量分布に適用して、有効雨量、時間別流出量及び合成流出量を算出した結果、本件保安林部分を除いた本件流域からの最大洪水流出量を毎秒16.448立方メートル、本件保安林部分からの最大洪水流出量を毎秒4.931立方メートルと算定し、その合計毎秒21.379立方メートルを、本件流域から富士戸川一号堰堤に流入すると推定される最大洪水流入量であるとしている。次に、原審は、右最大洪水流入量毎秒21.379立方メートルが一号堰堤を通過し余水吐から流下するときは、その洪水調節機能によつて毎秒約16.60立方メートルに減量され、十分な余裕高が残されるとし、しかも、右最大洪水流入量毎秒21.379立方メー トルに1.2を乗じた異常洪水量毎秒25.655立方メートルが一号堰堤に流入すると仮定した場合でも、右余水吐からの流下量は、毎秒約20.20立方メー トルに減量されるのみならず、日雨量320ミリメートルまでの降雨による洪水の場合でも、最大洪水流出量は毎秒約46立方メートル、余水吐からの最大排出量は毎秒約35.8立方メートルと計算されるが、堤頂との間に風波高0.6メートルを残した堰堤水位標高24.40メートルの状態のもとにおいて可能な右余水吐の最大排水量毎秒36.11立方メートルをもってすれば、右の雨量までの降雨による洪水に対してもこれを調節することができ、したがつてまた、一号堰堤の越流による決壊の蓋然性は無視しうる程度に低いものとみて誤りないとしている。
そして原審は、以上認定の事実関係に基づき、各砂防堰堤の土砂流出防止機能と一号堰堤の洪水調節能力とにより、乙と表示のある住民の居住する地域における洪水の危険は社会通念上なくなったものと認定判断しているものと解される。
以上の原審の認定判断は、原判決挙示の証拠関係に照らし是認することができないではなく、その過程に所論の違法があるということはできない。所論は、また、 原審は右の点につき適切な証拠資料の提出の機会を封じたまま、不完全・不十分な証拠資料のみに基づいて判断を下した点において審理不尽の違法を免れないというが、右はひつきよう原審の専権に属する証拠調の必要性に関する判断の不当をいうものにすぎないのみならず、かかる証拠資料の取調べが原審の前記認定判断の結論に明らかに影響を及ぼすと認めるべき根拠を見出すこともできないので、右論旨は、 結局、採用することができない。
してみると、本件保安林の指定解除に伴う乙と表示のある住民らの利益侵害の状態はなくなったと認められるのであるから、右住民らが本件保安林指定解除処分の取消しを求める訴えの利益は失われたものというべきであり、本件訴えは不適法として却下を免れないとした原審の判断は、正当として是認することができる。 なお、所論は、本件における訴えの利益の消滅というような本案前の問題については、その認定について慎重な態度をとるべきものであり、前記のように洪水の危険性が社会通念上なくなったと認められるだけでは足りず、あらゆる科学的検証の結果に照らしてかかる危険がないと確実に断定することができる場合にのみ訴えの利益の消滅を肯定すべきであるというが、右は独自の見解であって採用することがで きない。
論旨は、要するに、本件保安林指定解除処分が解除後の跡地利用に対する許可処分の一面をも有することを前提とし、右解除処分の目的である本件ミサイル基地設置に伴い住民らの平和的生存権が侵害されるおそれがあるので、住民らは国の公益判断の誤りを理由として右処分を争う法律上の利益を有する、というのである。
しかしながら、本件訴訟の原告適格は、本件保安林の指定について「直接の利害関係を有する者」に当たる乙と表示のある住民らについてのみ認められるものであり、その原告適格の基礎となる訴えの利益も、専らその直接の利害関係を基礎づける立木竹の伐採等に伴う洪水や渇水の危険の防止の点に存するものであることは、上記説示したとおりであって、伐採後のいわゆる跡地利用によって生ずべき利益の侵害のごときは、指定解除処分の取消訴訟の原告適格を基礎づけるものには当たらないのである。 もっとも、本件保安林の指定解除処分が取り消されれば、右保安林が伐採されることもなく、また、伐採されても非森林として自由に使用することができなくなる結果、所論のような跡地利用も事実上不可能となり、したがってかかる利用によって生ずる利益侵害の危険もなくなるという関係が存在することは確かであるが、このような関係があるからといって、右跡地利用による利益侵害の危険 をもって右指定解除処分の取消訴訟の原告適格を基礎づける法律上の利益を構成するものと解することはできない。なお、所論は、法26条2項による保安林指定解除処分はその理由となった伐採後における特定の跡地利用に対する許可を含むものと解すべきであるというが、右指定解除処分がかかる許可を含み、ないしは許可の効果を生ずると解すべき理由はない。また、かかる跡地利用の内容及び性質は本件保安林の指定解除処分を適法にすることができるかどうかの実体上の問題において重要な論点となりうるものであることは所論のとおりであるが、この点は本案前の訴訟要件の有無の問題に関する限り特段の意味をもつものとはいえない。それ故、 乙と表示のある住民ら以外の住民らについて原審が本件訴訟の原告適格を認めなかったこと、及び乙と表示のある住民らについても、原審が、本件保安林の指定解除処分による前記洪水、渇水防止上の利益の侵害が解消した以上、本件訴えの利益は消滅したといわざるをえないとし、右利益の存否を判断するにつき、伐採後 の跡地利用による利益侵害のおそれの有無を問わなかったことは、いずれも、結局、正当として是認されるべきである。なお、所論中いわゆる平和的生存権に関する原審の判断の不当をいう部分は、原判決の右結論に影響のない点についてその判示の 不当をいうものにすぎない。それ故、論旨は採用することができない。
よって、住民らの上告を棄却する。
3 訴えの利益の消滅
今回のケースで裁判所は、保安林の指定解除により洪水緩和、渇水予防上直接の影響を被る一定範囲の地域に居住する住民は、森林法27条1項にいう「直接の利害関係を有する者」として、右解除処分取消訴訟の原告適格を有するが、いわゆる代替施設の設置によって洪水、渇水の危険が解消され、その防止上からは保安林の存続の必要性がなくなつたと認められるに至ったときは、右防止上の利益侵害を基礎として保安林指定解除処分取消訴訟の原告適格を認められた者の訴えの利益は失われる、としました。
また、自衛隊の存在自体が憲法に違反するかどうかについては、そんな大きな問題を裁判所に持ち込まれては困るという統治行為論により、審査がなされていない点にも注意が必要でしょうね。
では、今日はこの辺で、また。
【森林法27条】
① 保安林の指定若しくは解除に利害関係を有する地方公共団体の長又はその指定若しくは解除に直接の利害関係を有する者は、農林水産省令で定める手続に従い、森林を保安林として指定すべき旨又は保安林の指定を解除すべき旨を書面により農林水産大臣又は都道府県知事に申請することができる。② 都道府県知事以外の者が前項の規定により保安林の指定又は解除を農林水産大臣に申請する場合には、その森林の所在地を管轄する都道府県知事を経由しなければならない。
③ 都道府県知事は、前項の場合には、遅滞なくその申請書に意見書を附して農林水産大臣に進達しなければならない。但し、申請が第1項の条件を具備しないか、又は次条の規定に違反していると認めるときは、その申請を進達しないで却下することができる。