【vol.14】第Ⅰ段階　学校再編論議の萌芽（2012年2月～2015年8月24日）

◆はじめに

　前回の記事では、２つのことを述べました。１つは、種々の資料の記述を抜粋・整理して、そこにある論理を抽出する際に、「人口減少」や「教育理念」など、６つの観点を設定したということです。もう１つは、福山市の学校再編を便宜的に6つの時期に分けて、それぞれ第Ⅰ段階から第Ⅵ段階として分析を進めることです(vol.13　分析方法について)。

　今回は、第Ⅰ段階（2012年2月～2015年8月24日）の資料を扱います。この段階は、福山市で学校適正規模の議論が始まった段階だといえます。

　分析に入る前に、この段階で扱う資料について簡単に触れます。行政サイドの分析の中心となるのは、「小中一貫教育推進懇話会」と「学校教育環境検討委員会」の議事録です。これらの会議には、住民組織の代表や小中・大学教員、保護者会の代表、商工会議所の代表、そして行政職員が出席しました。以下、「小中一貫教育推進懇話会」は「小中一貫懇話会」、「学校教育環境検討委員会」は「教育環境検討委」と呼びます。

　また、２つの会議に続いて、３つの行政文書が公表されました。

　これらも行政サイドの資料として扱います。以下、『望ましい学校教育環境のあり方について（答申）』は「答申」、『福山市小中一貫教育と学校教育環境に関する基本方針』は「基本方針」、『福山市学校規模・学校配置の適正化計画（第１要件）』は「適正化計画（第１要件）」と呼びます。

　住民サイドの資料については、この段階ではまだ多く出てきているわけではありませんが、市教委が実施したパブリックコメントに寄せられた意見と、山野の住民が市教委に提出した要望書を扱います。

◆第Ⅰ段階の概要

　第Ⅰ段階の概要を述べます。まず、2012年6月に始まった小中一貫懇話会では、「学校と地域と家庭の関係が希薄になっている」という問題意識のもと、その関係を再構築していこうという良識的な議論がなされていました。これは、少子化だからこそ地域の小中学校を統合して、地域の教育の拠点にしようという論理です。懇話会の中では、学校規模の適正化という話はほとんどなされませんでした。唯一、第１回懇話会の冒頭あいさつにおいて、吉川福山市教育長（当時）が、「少子化社会にあって、（中長期的には）学校統合も検討する必要がある」という羽田福山市長（当時）の市議会における発言に、軽く言及しているだけでした。

　ところが、2014年1月から教育環境検討委が始まると、議論は転機を迎えます。唐突に、学校適正規模の議論が始まったのです。委員会における主な論調は、小規模校のデメリットに関するものでした。その一方で、中には「今いる子どもの数に応じて教育方法を工夫するべきであり、一律に『適正規模』を決めることはできない」という発言や、「地域への影響を考慮して、学校統合については委員会の答申に含めないほうがよいのではないか」という発言も見られました。しかし、最終的に委員会がまとめた「答申」（2014年10月）には、「学校統合も検討する必要がある」という記述が含まれました。また、「望ましい学校規模」の数字（小学校は12学級から18学級まで、中学校は9学級から12学級まで）も示されました。この「答申」に対して、福山市山野の住民はいち早く反応し、山野の学校は廃校にすべきでないという要望書を市教委に提出しています。

　そして、2015年6月、市教委は小中一貫懇話会での議論と教育環境検討委による「答申」をふまえて、「基本方針」を策定しました。この文書には、第一章には小中一貫教育のことが、第二章には学校適正規模のことが記述されています。つまり、この文書では「よりよい小中一貫教育を行うために、（小規模校を統合することで）学校規模を適正化する」という論理が展開されたのです。しかし、この説明には筋が通っているとはいえません。実際に、市教委が実施した「基本方針に関するパブリックコメント」の中でも、住民から「市教委の論理は飛躍している」という指摘が寄せられました。

　一般的に考えれば、学校と地域の関係を再構築するために小中一貫教育を進めようとする文脈から、小規模校の統合による学校規模適正化の話は出てきにくいものです。後者は、学区を超えた小中一貫校の設立といえるかもしれません。しかしそれはあくまで表向きで、実際は学校統廃合を伴う小中一貫校の設立なので、言い換えれば地域から学校をなくすということだからです。

　また、もう一つ「基本方針」で注目すべき点は、文書の中で、「第１要件」「第２要件」「第３要件」という学校再編の検討に関わる学校規模の基準が初めて示されたことです（これらの「要件」については、「【vol.4】福山市『学校再編』の動き」でも触れています）。

　その2か月後である2015年8月に、「適正化計画（第１要件）」が策定されました。この文書では、「基本方針」で示された「要件」を改めて示した上で、具体的に9校（東村・山野・広瀬・服部・内浦小学校、山野・広瀬・内海中学校）が「第１要件」に該当するとして名指しされました。これらの9校は、「再編による適正化を進める方向で速やかに地域との協議に入る」とされました。しかし、この計画は対象学区の住民にさえ事前に何の打診もなく公表されたため、大きな衝撃をもって受け止められました。

　「適正化計画（第１要件）」では、「小規模校の児童数が今後増加することはない」という大前提のもと、基準を満たさない小規模校は、機械的に統合するという内容だけが書き込まれました。そこには、「基本方針」でなされた「小中一貫教育を推進するため」という説明さえなくなっていました。

　福山市では、教育環境検討委の「答申」にすべり込んだ「統合も検討する」という一言を機に、「基本方針」で小中一貫教育にかこつけて学校規模適正化の方針を打ち出し、「適正化計画（第１要件）」ではさらに小規模校統合の計画を具体化していくなかで、次第にそれ自体が目的となっていきました。

◆第Ⅰ段階の分析資料一覧

　ここから、資料をもとにして行政側の論理と住民側の論理を紐解いていきます。次の表は、本段階の分析に用いた資料の一覧です。

◆行政の論理　①人口減少

　まずは、行政側の資料から、人口減少に関わる論理を時系列順に抽出します。

【福山市学校教育ビジョンⅣ】（2012年2月、福山市教育委員会）
・ビジョンIVでは、ばらと教育のまちをめざす「全国に誇れる学校教育」を目標として掲げ、教職員・学校の自主・自律を推進力に、中学校区で小中学校が更に連携を強め、義務教育9年間を一体的に捉えた教育活動の展開をめざす小中一貫教育を創造していきます。・・・(A)

【2012年度第１回　小中一貫教育推進懇話会】（2012年6月5日）
・教育長：今後の10年、20年後を考えたときに、少子化による学校の在り方等について考えざるを得ない状況にあると思いますが、この懇話会では、小中一貫をとおしてしっかりした土台を作りたいと考えており、その部分についてお話をいただきたいと考えております。・・・(B)

【第２回　学校教育環境検討委委員会】（2014年2月18日）
・学校規模について、児童数の減少により、小規模化は避けられない。メリットも多いが、デメリットも多いため、適正規模に近づけることが必要である。・・・(C)

【望ましい学校教育環境のあり方について（答申）】（2014年10月、学校教育環境検討委員会）
・全国的な少子化が進む中、本市における児童生徒数は減少傾向にあり、2040年には約26、000人のうち、公立小中学校の児童生徒数は約25,000人となる推計である。(p.2)・・・(D)

・小中学校ともに学校の小規模化が進行し、推計ではあるが児童生徒数がゼロになる学校が相当数出現すると予測される。(p.3)・・・(E)

・児童生徒数が減少し、学校が小規模化していくことが予想される中で、教育効果を高めるための望ましい学校規模等を実現するためには、学校の適正配置を考えていくと同時に、小中一貫教育を推進する上で、一体型小中一貫教育校はもとより、連携型小中一貫教育校において小中連携・小小連携のあり方を考える中で、今後、学校統合も検討していくことが必要である。(p.9)・・・(F)

【福山市小中一貫教育と学校教育に関する基本方針】（2015年6月、福山市教育委員会）
・（「答申」の中で）今後、児童生徒数が減少し、学校が小規模化していく事が予想される中、教育効果を高めるための望ましい学校規模等を実現するためには、適正な学校配置を考えると同時に、一体型小中一貫教育校はもとより、連携型小中一貫教育校において、小中連携、小小連携のあり方を考える中で、学校統合も検討する必要がある。」との提言がありました。(p.1)・・・(G)

・児童生徒数は減少していますが、学校配置は、その当時(1997年)と変わらない状況です。その結果、小中学校ともに学校の小規模化が進行しています。このことから、小中一貫教育を進めるにあたって、適正規模の基準に基づき学校配置の適正化を図り、適正規模による教育指導・学校運営を行うことができるよう教育環境を整備します。・・・(H)

・適正規模の基準に適合しなくなった場合（別表「学校規模と学校配置の適正化への取組方針」参照）は、学校の統合を検討します。(p.11) ・・・(I)

・別表　第１要件（小学校（過小規模校（学級数１～５学級）、中学校（過小規模校Ⅰ（学級数１～３学級かつ全ての学級で1学級あたりの人数が19人以下））
→2020年度末までに近隣の学校と統合する方向で、速やかに協議に入ります。・・・(J)

・別表　※児童生徒数の将来推計は、社会的要因により必要に応じて見直しを行います。・・・(K)

【福山市学校規模・学校配置の適正化計画（第１要件）】（2015年8月、福山市教育委員会）
・次の第１要件に該当する小中学校（東村・山野・広瀬・服部・内浦小学校、山野・広瀬・内海中学校）については、それぞれの児童生徒数の将来推計や学校の沿革、通学時間、通学距離、地理的条件などを総合的に考慮する中で検討し、再編による適正化を進める方針で速やかに地域との協議に入ります。(p.3)・・・(L)

・内海小学校
－児童数は5年前の8割程度となっており、今後は40人前後で推移した後、減少傾向に転じ、複式学級の状態が続くことが想定されます。
－内海小学校を、内浦小学校、千年小学校と再編します。
－再編後の学校の位置は、現在の千年小学校とします。
－再編後は、学級数が12学級となり、その後も同様に推移し、適正規模の学校となり、クラス替えも可能となります。
－学級数が12学級となった場合、県の教員配置基準では、13人の教員が配置され、任以外に音楽や理科などを担当する教員を配置することができ、教員体制の充実が図られます。
（東村・山野・広瀬・服部・内浦小学校、山野・広瀬・内海中学校についても同型の記述）・・・(M)

　福山市では、「学校教育ビジョンⅣ」（2012年2月）の中で、小中一貫教育推進の方針が明示されました(A)。それを受けて開かれた小中一貫懇話会では、「小中一貫校の設立により少子化に対応する」という議論がなされました(B)。つまり、この小中一貫懇話会では学校統合に関する議論はなされていません。ところが教育環境検討委では、「子どもの数が減少しているので、小規模校の統合を考えるべきだ」という議論が出てきました(C)。そして、同委員会が策定した「答申」には、少子化は歯止めがかからないという前提のもと(D、E)、「学校統合も検討する必要がある」と書かれました(F)。

　市教委は、小中一貫懇話会における議論と教育環境検討委の「答申」をふまえて、「基本方針」を公表しました(G)。ここにも、学校統合を検討すると書かれています(H、I)。しかし「基本方針」の「別表」には、「第１要件」に該当する学校については、2020年度末までに近隣の学校と統合する方向で「速やかに協議に入る」と書かれています(J)。ただし、この表には、統廃合の基準となる児童生徒数の将来推計は「社会的要因により必要に応じて見直しを行う」とも書かれています(K)。

　以上のように、基本方針では「別表」の中で「学校統合に向け速やかに協議に入る」ということが補足的に記載されています。しかし、この文言は「適正化計画（第１要件）」では、本文の中に明記されました(L)。さらに、「基本方針」にはあった、児童生徒数の将来推計は「社会的要因により必要に応じて見直しを行う」という記述が、「適正化計画（第１要件）」では削除されました。代わりに、「適正化計画（第１要件）」では、6小学校3中学校の具体的な児童生徒数の将来推計が示され、その数値が学校統合の根拠とされました(M)。

◆行政の論理　②学校と地域の関係

　次に、学校と地域の関係について書かれているものを順に見ていきます。

【第一次福山市教育振興基本計画】（2012年5月、福山市教育委員会）
・地域とともにある学校づくりの推進：学校情報の効果的な発信等により、学校と地域がこれまで以上につながり、「地域の学校」としての位置の確立に取り組みます。・・・(A)

【2012年度第１回　小中一貫教育推進懇話会】（2012年6月5日）
・「学校での学び」「家庭での生活」「地域での生活」が、乖離状態ではないか。ばらばらではないか。・・・(B)

・小中は義務教育であるということは、地域の教育でもある。中学校区という地域のコミュニティーを中心として、学校が拠点となりながら、家庭や地域が一体となって取り組んでいくことが小中一貫教育の理念である。・・・(C)

【2013年度第３回　小中一貫教育推進懇話会】（2014年2月7日）
・小中一貫教育は、小中一貫教育をすることが目的ではないというのが私の持論です。小中一貫教育はあくまで手立てです。育てるのは子どもであり、学校と家庭と地域が、小中一貫教育を使って、その教育力で子どもを育てる、それも10年から30年後を見通した、子どものための希望の物語づくりなのだということが、私の考えているコンセプトです。・・・(D)

【第６回　学校教育環境検討委員会】（2014年6月25日）
・地域の中の学校という視点を大切にしていきたいと思う。小中一貫教育を進める上で、中学校区単位での取組となるよう、取り組んでいきたいと考えている。・・・(E)

【福山市議会　文教経済委員会　議事録】（2015年6月5日）
・佐藤洋久管理部長：先ほど来担当課長の方が申しておりますように、3月の本会議の教育長答弁におきましても、先ほど来あります統合後の学校が核となりまして、家庭や地域、それぞれの密接な連携を図る中で取り組んでまいるという考えでございます。・・・(F)

【福山市議会　文教経済委員会 議事録】（2015年8月24日）
・佐藤洋久管理部長：…学校教育は再三再四申しますけども、地域の未来の担い手となります子どもたちを育む営みでございます。まちづくりのあり方等々も、密接な関係があるというのは重々承知しております。そういった性格も踏まえまして、やはり学校の果たす役割というのを再認識をする中で、この取り組みを進めてまいりたいと考えております。・・・(G)

【福山市学校規模・学校配置の適正化計画（第１要件）】（2015年8月、福山市教育委員会）
・適正化の取組により廃校となる学校の利活用 
→廃校となった学校施設の利活用については、災害時の避難場所としての役割のある屋内運動場の活用のほか、地域の活性化の視点をもって、それぞれの地域の特性を十分考慮しながら、公共施設全体のあり方の中で方向性を求めていく考えです。(p.6)・・・（H）

　第一次福山市教育振興基本計画（2012年5月、福山市教委）では、学校と地域の繋がりを再構築することが目標とされました(A)。これを受け、小中一貫懇話会では、学校と地域が分離しているという問題意識のもと(B)、小中一貫教育校を作ることで、学校と地域と家庭が一体となった教育を実現しようという議論がなされました(C、D)。同様に、教育環境検討委でも、学校が地域社会に包摂されることの重要性が指摘されました(E)。このように、「適正化計画（第１要件）」が出るまでは、行政の論理の中にも、「学校と地域には本来密接な関係がある（よりよい関係を築いていくべきだ）」という前提がありました。

　しかし、市教委が唐突に公表した「適正化計画（第１要件）」には、そのような論点が含まれていませんでした。学校と地域の関係については、「廃校を地域のために利活用する」ことだけが書かれました(H)。

　ここで、市議会・文教経済委員会の議論を見ておきます。「基本方針」公表直前の市議会では、市教委は「統合後の学校を核に地域づくりをする」と答弁しています(F)。これは、学校統廃合を前提としてその後の地域づくりに言及する議論で、地域と学校の関係を考慮せずに児童数の基準に従い自動的に学校を畳む「適正化計画（第１要件）」と整合性があります。

　また、2015年8月24日には「適正化計画（第１要件）（案）」が市議会で議論されました。市教委は、その場では「学校教育は地域の未来の担い手を育む営みであり、まちづくりとの密接な関係は承知している(G)」と述べているものの、同8月のうちには（案）を外して「適正化計画（第１要件）」を公表しています。このやりとりについては、「⑥決定のあり方」でも検討します。

◆行政の論理　③教育理念

　続いて、教育理念に関する記述を見ていきます。

【福山市学校教育ビジョンⅣ】（2012年2月、福山市教育委員会）
・めざす子ども像：福山に愛着と誇りを持ち、変化の激しい社会をたくましく生きる子ども(p.3)・・・(A)

【第一次福山市教育振興基本計画】（2012年5月、福山市教育委員会）
・基本目標（学校教育）：次世代を担う子どもたち一人ひとりが、将来にわたって夢をはぐくみ、課題を解決する能力や自らを律し他人を思いやる心・感動する心などの豊かな人間性と、たくましく生きるための体力を培うため、より一層の学校教育の充実を図ります。(p.8)・・・(B)

・主要施策②　学校と地域が一体となった教育活動の推進：学校が地域に期待することや学校の現状と取組等の情報交流を積極的に行い、地域の教育力と協力体制を活かした教育活動を推進します。(p.18)・・・(C)

【2012年度第２回　小中一貫教育推進懇話会】（2012年8月10日）
・地域をつくったり、場づくりができたりする人材を育てる必要がある。・・・(D)

・地元を愛する心を育むということを、いかにして9年間のカリキュラムに落としていくかということになる。ふるさと意識を育んでいくようなカリキュラムを小学校段階から中学校出口までで作成していく。これを、例えば総合的な学習の時間などを使いながらやってみる。・・・(E)

【第７回　学校教育環境検討委員会】（2014年7月24日）
・グローバル化に対応した人材育成のためには、家庭や学校だけでなく、地域においても、子どもが自分の意見を述べる力やコミュニケーション能力を育む環境を作ることが大切である。・・・(F)

【望ましい学校教育環境のあり方について（答申）】（2014年10月、学校教育環境検討委員会）
・来年度からは、懇話会の意見を踏まえ、福山への愛着と誇りの育成を目的とした「(仮称）ふるさと学習」の取り組みも予定されており、学校と地域・家庭が連携した教育活動がより深まることを期待する。(p.1)・・・(G)

・福山市がめざす「福山に愛着と誇りを持ち、変化の激しい社会をたくましく生きる子ども」を育てるための「小中一貫教育」を推進する上で、望ましい学校教育環境のあり方について、本委員会として答申をまとめた。(p.1)・・・(A’)

・情報化・グローバル化が急速に進む高度情報化社会において、社会の変化に対応できる力を身に付けることは非常に重要である。(p.16)・・・（H)

【福山市小中一貫教育と学校教育環境に関する基本方針】（2015年6月）
・本市のめざす子ども像である「福山市に愛着と誇りを持ち、変化の激しい社会をたくましく生きる子ども」を育成するため、…「福山市小中一貫教育と学校教育環境に関する基本方針」を策定しました。（p.1）・・・(A”)

・適切な情報発信や一緒にできる行事の企画等、中学校区の学校・家庭・地域との連携を今後さらに強め、市民の皆様と一丸となって、地域の子どもたちを育てる小中一貫教育をめざしていきます。(p.6)・・・(I)

・子どもたちが生きるこれからの社会は、少子高齢化・人口減少・グローバル化・情報化等、変化の激しい社会であると言われています。これまでは、与えられた情報をできるだけ多く、短期間に、正確に処理する能力が求められてきましたが、これからは、幅広い知識と柔軟な思考力に基づき、新しいものを創り出す能力や解決すべき課題を自ら発見し解決する力、コミュニケーション能力などが求められます。・・・(J)

【福山市学校規模・学校配置の適正化計画（第１要件）】（2015年8月）
・情報化やグローバル化の進展、科学技術の発展に伴い、国際間競争の激化や人・物・情報の国境を越えた流通が進んでいます。このような変化の激しい時代を生きる子どもたちは、知識や情報を活用して新しいものを考えだす能力や解決すべき課題を自ら発見し解決する力、国内外を問わず、様々な人々とのコミュニケーションを通し、多様な考え方に触れる中で、自己の意見も主張しながら、より良い答えを導き出す力が求められています。(p.1)・・・(K)

　「福山市学校教育ビジョンⅣ」の中では、「福山に愛着と誇りを持ち、変化の激しい社会をたくましく生きる子ども」という教育理念が示されました(A)。この理念は、「答申」(A’)や「基本方針」(A”)でも踏襲されています。ここでは、前半の「福山に愛着と誇りを持つ子ども」と、後半の「変化の激しい社会をたくましく生きる子ども」について、それぞれ見ていきます。

・福山に愛着と誇りを持つ子ども
　「第一次福山市教育振興基本計画」には、子どもの教育を学校と地域が一体となって行うことが盛り込まれました(C)。小中一貫懇話会でも、地域づくりをする人材を育てる必要性を指摘する委員がおり(D、E)、教育環境検討委でも、家庭や学校だけでなく、地域における教育を重視する意見が見られました(F)。同委員会による「答申」と、それを基に策定された「基本方針」にも、学校と地域・家庭の連携を促す記述がありました(G、H)。このように、「適正化計画（第１要件）」が出されるまでは、「地域への愛着と誇り」に関わる教育理念が見られました。

・変化の激しい社会をたくましく生きる子ども
　「第一次福山市教育振興基本計画」では、子どもに必要な力として「課題を解決する能力」「たくましく生きるための体力」(B)なども挙げられました。「答申」には、情報化・グローバル化という社会の変化に対応する力をつける必要性も書かれました(I)。「基本方針」でも、少子高齢化・人口減少・グローバル化・情報化という社会の変化に対応し、「新しいものを創り出す能力」や「課題発見・解決力」「コミュニケーション能力」をつけるという理念が書かれました(J)。これらは、「変化の激しい社会をたくましく」に関連する教育理念だといえます。

・「福山への愛着と誇り」が消え、「変化の激しい社会をたくましく」が残った
　ところが、「適正化計画（第１要件）」からは、「福山に愛着と誇りを持つ」という要素がなくなっています。代わりに「コミュニケーションの中で自己の意見も主張しながらよりよい答えを導き出す力」というものが追加されました(K)。ここから、教育ビジョンⅣで示された教育理念から、前半の「福山への愛着と誇り」という要素がなくなり、後半の「変化の激しい社会をたくましく」という部分だけが残ったことが分かります。

◆行政の論理　④学校再編の理由

　行政側から見た「学校再編の理由」の論理を分析していきます。この段階で、学校再編をすべき理由として挙がったものは、ほとんど教育的観点によるものです。ここでは、小規模校の統合により学校適正規模を整備すべきとする意見に■、統廃合に慎重な意見や、適正規模そのものに疑義を呈する意見に▢の印をつけています。

【2012年度第１回　小中一貫教育推進懇話会】（2012年6月5日）
▢教育長：市長の議会答弁にもありましたが、将来的には小中一貫教育について規模の適正化も考えていきたいとしておりますが、現在は、現存の学校での小中一貫教育の取組によって、子ども達に福山が大事であるという思いを持ち、しっかりと次代を担う子ども達をそだてたいということが基本です。・・・(A)

＊補足：2012年2月17日の市議会では、市長が校区のあり方について簡単に言及しています。ただし、(A)の「市長の議会答弁」がこの日の市議会を指しているかどうかは、断定できません。

【福山市議会　本会議　議事録】（2012年2月17日）
・羽田皓市長：…私は、財政の健全性を維持しながら持続可能なまちづくりを行うことが最大の市民サービスであると考えております。そのためには、財政基盤の確立を図っていかなければなりません。…また、２１世紀を担う子どもたちに確かな学力を身につけさせるため、義務教育９年間を一体的にとらまえた小中一貫教育に取り組みます。中長期的には、小中学校の規模適正化を含む校区のあり方についても検討してまいる考えであります。・・・(＊)

【第２回　学校教育環境検討委員会】（2014年2月18日）
■全校○人以下がしばらく続けば学校の存続を検討するなど、具体的な数字を出してはどうか。学校はある程度の子どもの数がいるべきだと思う。・・・(B)

■学校規模について、児童数の減少により、小規模化は避けられない。メリットも多いが、デメリットも多いため、適正規模に近づけることが必要である。・・・(C)

▢学校規模が違えばそれに合った教育方法があり、学校規模が適正かどうかを考えたことはない。その状態で最大限の効果を考えてベストをつくすようにしている。・・・(D)

▢学校規模について、キーワードになっている『切磋琢磨』を良い部分だけみるのではなく、立ち止まって考える必要がある。そこには、競争原理が働いていて、生き残るために勝ち残る文化が切磋琢磨ということでもある。福山市の子どもは、自己肯定感が低く、ふるさとに愛着がないと言われているが、それは居場所が感じられないということではないか。逆に少人数は、目が行き届くというが、管理するということにもつながる。一人ひとりが居場所を感じて、活躍できるということが大事であり、規模の大小ではないのではないか。・・・(E)

【第３回　学校教育環境検討委員会】（2014年3月26日）
■子どもにとって学校教育環境となると、ある一定の人数が必要ということになる。地域としては寂しいが、統廃合という意見も前面に出して考えていっても良いのではないか。・・・(F)

【第４回　学校教育環境検討委員会】（2014年4月24日）
■単学級(1学年1学級)でクラス替えがなく、人間関係が固定化するということは良くない。・・・(G)

■授業の質の確保を図る上で、複式学級は解消していく方が望ましい。・・・(H)

【第５回　学校教育環境検討委員会】（2014年4月29日）
▢これまでの議論の中で、望ましい学校規模等を考える上では、統廃合も視野に入れて考える必要があるのではないかとの意見もあったが、統廃合をした場合の課題は様々考えられることから、本委員会では、統廃合も含めて検討するというところまでの見解は出さない方が良いと思う。・・・(I)

【第８回　学校教育環境検討委員会】（2014年8月28日）
■教育効果を高めるためには、集団教育を進める上で必要な子どもの数を確保する必要がある。子どもの数が減る中で、学校間の統合についても（答申の中で）触れておく必要があり、具体については、市の方でしっかり検討してもらいたいと思う。・・・(J)

【望ましい学校教育環境のあり方について（答申）】（2014年10月、学校教育環境検討委員会）
■社会変化の激しい時代を生きる子どもたちが、お互いのコミュニケーションを深め、子ども同士で多様な考え方に触れる中で、互いの思考を深め合い、新しい考えを創出する能力を養うためには、一定規模の人数が必要であると考える。その視点から、複式学級を含む過小規模校は、実態の解消も考慮に入れて早急に検討することを要望することとした。また、クラス替えが可能である学校規模が望ましいことから、(p.10)・・・(K)

【基本方針に関するパブリックコメント】（2015年6月）
・住民：小中一貫教育の論議が、学校の統廃合を推進する内容に飛躍していることが納得できない。
→■市教委：適正な学校規模を確保することにより、小中一貫教育の効果的な実施が図られることを説明するため、『ア 学校規模の適正化』（p.9）の項に、次のとおり説明を加え、分かりやすく表現します。
「小中一貫教育の効果的な実施：小中一貫教育の取組において、一定の学校規模を確保することで、子どもたちの多様な人間関係を通した学びの充実が図られ、その効果を十分に発揮することができます。また、（略）年間を通した乗り入れ授業、児童生徒の授業交流、教職員の連携、合同行事など、（略）」（原文ママ）(p.5)・・・(L)

【福山市小中一貫教育と学校教育環境に関する基本方針】（2015年6月、福山市教育委員会）
■(前略)小中一貫教育の効果を十分に発揮できる教育環境づくりが必要です。施設一体型校においても、連携型校においても、学校・学年・学級・委員会活動・部活動などの集団の中で進められる学校教育にとって学校規模は大切な要素であり、その確保により次のような教育効果が得られます。
→変化の激しい社会をたくましく生きる子どもの育成、指導体制の充実、小中一貫教育の効果的な実施・・・(M)

・「学校には適正規模がある」/「必ずしも適正規模があるわけではない」の対立
　小中一貫懇話会や教育環境検討委では、まず、「学校適正規模」そのものに関する意見の対立がありました。(C)や(G)、(H)は、「一定の人数がいた方が良い」、「クラス替えができた方が良い」、「複式学級は解消すべき」といった意見で、学校には「適正規模」があるという前提に基づいた意見です。一方、(D)や(E)のように、学校適正規模という考え方そのものを疑い、小規模校でも教育は可能だとする意見も見られました。

・「統合により学校の適正規模を整備すべき」/「学校統合には慎重になるべき」の対立
　さらに、「学校適正規模」を整備するために「小規模校を統合するかどうか」という水準での対立軸も見られました。(B、F、J、K)は、統合により学校適正規模を整備するべきだという意見です。一方、(I)のように、教育環境検討委として統廃合に言及することに慎重な意見も見られました。

・「基本方針」に見られる矛盾
　小中一貫懇話会では、少子化の中でも教育を充実させるために、小中一貫教育を行うという議論がなされていました。ところが市教委は、「基本方針」に関するパブリックコメントの回答の中で、よりよい小中一貫教育のために学校再編を行うと説明しています(L)。ここには、「(少子化に対応する）小中一貫教育を行うために、（少子化を進行させる）学校統廃合を行う」という矛盾が見られます。

・「小中一貫教育のため」も消える＝「適正化計画（第１要件）」
　しかし、「適正化計画（第１要件）」で示された学校再編の理由からは、「小中一貫教育を効果的に行うため」という要素がなくなっています。代わりにここで示された理由は、①一定規模を確保するため、②指導体制を充実させるため、という２つのみでした(N)。一見、１）や２）の議論に立ち戻ったようにも見えますが、市教委は、３）の「基本方針」では「小中一貫教育のために必要なのだ」と住民を説得しておきながら、いざ具体的な計画を出す段階では、その理由づけを撤回したということができます。

　このように、市教委周辺で見られる学校再編の理由に関する議論は、「小規模校のデメリット」と「学校規模の適正化」に焦点を当てた、あくまで教育的観点によるものでした。ここで、市議会の中で、教育とは異なる観点から学校統廃合について議論されている場面の議事録を載せておきます。この場面は、第Ⅱ、第Ⅲ段階の分析を経なければ解釈が難しいので、詳しくは、第Ⅲ段階で改めて扱います。

【福山市議会　文教経済委員会　議事録】（2015年6月5日）
・道廣修二教育次長：先ほどおっしゃいました立地適正化計画とこの学校の地域適正化の取り組みというのは、直接的にはかかわりはございません。・・・(O)

・土屋知紀委員： （前略）（「全庁的なやつを教育委員会が答弁できん」と呼ぶ者あり）今回の学校統廃合の方針というのはそういった再整備計画、地域交流施設の再整備計画の…
（「ほかの場でやれ」と呼ぶ者あり）観点は加味されているのかどうなのか。
（「教育委員会で答弁できんじゃろうが」と呼ぶ者あり）要するに、統合することの理由は何なのかと。（「それは、委員長、注意せにゃいけん。答弁せい言うののが無理よ」と呼ぶ者あり）（中略を除き原文ママ）・・・(P)

・徳山威雄委員：（前略）コンパクトシティーということで理解はしてるんですが、要はそういう行政サービスが行き届かなくなる地域というのは、どうしても出てくるようになります。それは、人口減少してくれば、行政の人間も少なくなってくるわけですから、だから当然のこととして人口が流出した、そういう言い方は失礼になるけど、過疎の地域は行政サービス届けにくくなってくると。（中略）学校とかそういった公共的な施設も、そういったところへ統廃合して移していく必要が出てきますので、そういったことをにらんだ部分だと私はこの統廃合っていうのは理解してますので、先ほどからありましたような地域の問題とか、そういったところも含めた総合的な検討といいますか、そういうことを進めてほしいということを要望しておきます。・・・(Q)

◆行政の論理　⑤行政の役割

　次に、行政側から見た、「行政の役割」に関する記述を見ていきます。

【望ましい学校教育環境のあり方について（答申）】（2014年10月、学校教育環境検討委員会）
・福山市教育員会にあっては、本答申に基づき、市の基本方針を策定され、本市のめざす子ども像にある「福山に愛着と誇りを持ち、変化の激しい社会をたくましく生きる子ども」を育成するため、望ましい学校環境整備の実現に向けて、市民の理解と協力を得ながら、鋭意取組を進められることを望む。(p.23)・・・(A)

【福山市小中一貫教育と学校教育環境に関する基本方針】（2015年6月、福山市教育委員会）
・学校が小規模化していく中で、将来に向けて本市の学校教育を考えるとき、本市の子どもたちが望ましい教育環境の中で学び合うことができるための学校環境を整えることは、現在の教育行政に課せられた重大な責務であると考えます。(p.18)・・(B)

【福山市学校規模・学校配置の適正化計画（第１要件）】（2015年8月、福山市教育委員会）
・本市の子どもたちが、望ましい教育環境の中で学び合うことができるための適正な学校規模・学校環境を整えることは、現在の教育行政に課せられた重大な責務であると考えます。(p.1)・・・(C)

　「答申」の中の(A)の記述は、学校再編に限った記述ではありませんが、学校教育に関して市教委は市民の協力を得ながら取り組むべきだという内容です。しかし、市教委の「基本方針」では、子どもたちにとって「望ましい学校環境」を整えることが行政の責務であるとされています(B)。市教委の視点から徐々に「住民」が抜け、教育は市教委が行うものだというニュアンスを帯びたと見ることができます。

　さらに、「適正化計画（第１要件）」では、子どもたちにとって「望ましい学校規模・学校環境」を整えることが行政の責務だとする文言が入りました(C)。注目すべきは、「学校環境」だけでなく、「学校規模」を整えることも責務とされた点です。学校規模を整えるとは、福山市の文脈では、小規模校の統合を進めることを意味します。このように、市教委は文書に少しずつ変更を加えながら、学校再編推進の方針を構築したことが分かります。

◆行政の論理　⑥決定のあり方

　続いて、行政側の「決定のあり方」に関する論理を見ていきます。

【第４回　学校教育環境検討委員会】（2014年4月24日）
・アンケート結果をみて、学校の理想とするものについて、コンセンサス・賛同を得る必要があると思った。アンケート結果も、委員の意見も、児童生徒数がある程度必要だという意見が大半だが、学級規模の下限はいくらであるのか、複式学級の学校の保護者は現状をどう思っているのか、通学は倍の時間かかっても児童生徒数の多い学校に行かせたいのかなど、過小規模校又は小規模校の親の思い・意見を聞いてみると、違った形でのまとめができるのではないかと思う。・・・(A)

【福山市小中一貫教育と学校教育環境に関する基本方針】（2015年6月）
・統合に向けた検討に入る学校は、公表した後、対象校の保護者や児童生徒及び地域住民に対し、丁寧な説明を行い、意見を聞くなど、課題を共有しながら、円滑な合意形成に努めます。また、広く市民には、積極的に情報を提供します。(p.13)・・・(B)

・大きな変革を伴う取組となることから、保護者や地域への影響は大きいものがあります。このため、取組を進めるにあたっては、保護者はもとより全ての市民の理解と協力が必要であり、丁寧な対応をしてまいります。(p.18)・・・(C)

【福山市議会　文教経済委員会 議事録】（2015年8月24日）
・土屋知紀委員：…今、例えば内浦小学校区とか山野小学校区とか内海小学校区とか、小規模校と言われるところは、地域とのつながりが非常に密接で、地域丸ごと学校を中心にして子育てができているわけなんです。それこそ、まさに福山の未来の担い手を今、現に皆さん方がやっておられるんです。それにもかかわらず、それらの小規模校を統廃合するというのは、非常に問題があります。ちょっと待ってください。もう要望します。要望ですから。（「ぐるぐるぐるぐる回りょうるで」と呼ぶ者あり）ですので……。
－中安加代子委員長：土屋委員、まとめてください。
－土屋知紀委員：まとめているんです。
中安加代子委員長：何回も同じことをぐるぐる言っておられるので、要望を短くしてください。
－土屋知紀委員：最後まで聞いてください。ですので、やはり地域の担い手を育てるからこそ小規模校を残すという意味で、今回の６小３中学校の統廃合方針というのは一旦撤回してください。（「それは要望じゃろう」と呼ぶ者あり）要望です。・・・(D)

・池上文夫委員：別冊資料の２に第１要件（案）というのがあるんじゃけど、この案というのは何か意味があってつけたのか、それとも実質、これはもう案は削除して、方針として受けとめていいのかどうかという単純な質問で１つ。…
－教育総務課教育政策担当課長（青木隆道）：…今回はこの委員会の中では案という形でお示しをしていますが、これにつきましては教育委員会会議というのが議決機関になっておりますので、その中で実際に議決をしながら成案としてまいりたいと考えております。（後略）・・・(E)

【福山市学校規模・学校配置の適正化計画（第１要件）】（2015年8月）
・適正化計画を進めるにあたっては、再編に係る学校ごとの説明会など、地域説明会を開催し、計画内容の説明を行います。(p.4)・・・(F)

・開校までの流れ：
第１回地域説明会の開催
→地域説明会の開催（適宜）
→開校準備委員会の設置
→開校に向けた教育環境づくり　→　開校・・・(G)

　教育環境検討委では、過小規模校の地域の意見も聴いた上で答申を出すべきだという意見が見られました(A)。また、市教委による「基本方針」には、学校統合の検討に学校の保護者や児童生徒、地域住民とは「円滑な合意形成に努める」と書かれており(B)、保護者や地域への影響を考慮した記述もありました(C)。

　ところが、「適正化計画（第１要件）」には、住民との合意形成に関する記述がありません。代わりに入ったのは、「説明会を開催する」という記述でした(F)。これは、説明会の中で合意形成を図るということではなく、決定事項としての学校再編を住民に説明する会を(便宜的に)開くという趣旨だと解釈できます。なぜなら、適正化計画に書かれた「開校までの流れ」は、実質的に「説明会の開催」と「開校準備委員会の設置」のみだからです(G)。つまり、この計画には、「学校再編を行うかどうか」を検討する余地だけでなく、「どの学校とどの学校を統合するか」を検討する余地さえも残されていないということです。

　(D、F)は、2015年8月24日の市議会で市教委が「適正化計画（第１要件）（案）」を説明した後のやりとりで、「②学校と地域」で扱った場面の続きです。(D)からは、「適正化計画」に反対する議員がいたことが分かります。また (E)では、市教委が、「最終的には教育委員会会議が『適正化計画（第１要件）』を決定する」と述べています。ここまで議会が紛糾しても、計画を一切再考しないことは通常の感覚では理解しがたいものです。しかし市教委は、再考しないどころか、この8月中に「適正化計画（第１要件）」を公表しました。さらに(E)の市教委の言葉からは、適正化計画「案」だと言いながら、市教委にとって市議会の議論は形式的なものに過ぎないものだということがわかり、このことから「適正化計画（第１要件）」の策定時点で、市教委は学校再編の内容について見直す余地はそもそもなかったと推察できます。

◆住民の論理

　次に、第Ⅰ段階の住民側の論理を見ていきます。この時期は、住民の論理を反映した資料がまだ少ないため、①から⑥の観点で抜粋した資料を掲載した後、まとめて分析を加えていきます。

①人口減少

【基本方針に関するパブリックコメント】（2015年6月）
・少子化が進む中で、一定規模の集団での多様な価値観や人間関係を通した学びは重要であり、小中一貫教育の効果をより高めていくためには、学校の適正配置は必要である。（p.8）・・・(a)

・当面人数は少なくても、教育環境を整えれば、人口は増え、活性化する可能性はある。学校は地域コミュニティの拠点であり、学校規模だけでなく、地域性や地域実態に応じて、学校の適正配置を考えてもらいたい。(p.14)・・・(b)

②学校と地域の関係

【山野小中学校存続についての要望書】（2015年6月17日）
・昨年10月「学校教育環境検討委員会」は、効果的な教育活動がより可能なため、過小規模校をなくすよう検討すべき、との答申書を出しました。しかし、学校の統合には大きな問題があります。山野小中学校は、…統合になると山野の過疎化が急激に進むことになります。（p.1）・・・(c)

【基本方針に関するパブリックコメント】（2015年6月）
・学校配置の適正化という表現で統廃合を進めようとしている。合理化や財政問題を教育分野に持ち込むべきではない。学校と地域のつながり、地域の状況、学校施設の状況等総合的視点に立って検討して欲しい。（p.12）・・・(d)

③教育理念

【山野小中学校存続についての要望書】（2015年6月17日）
・少人数の学校ですが、その良さを生かして先進の教育がなされています。地域の人たちとの交流も、盛んです。・・・(e)

④学校再編の理由

【基本方針に関するパブリックコメント】（2015年6月）
・小中一貫教育の論議が、学校の統廃合を推進する内容に飛躍していることが納得できない。(p.5)・・・(f)

（→市教委：適正な学校規模を確保することにより、小中一貫教育の効果的な実施が図られることを説明するため、『ア 学校規模の適正化』（p.9）の項に、次のとおり説明を加え、分かりやすく表現します。「小中一貫教育の効果的な実施：小中一貫教育の取組において、一定の学校規模を確保することで、子どもたちの多様な人間関係を通した学びの充実が図られ、その効果を十分に発揮することができます。また、（略）年間を通した乗り入れ授業、児童生徒の授業交流、教職員の連携、合同行事など、（略）」（原文ママ）(p.5)）

・学校を存続させることについて、地域活性化が一番の理由ということであってはならない。子どもにとって何が大切なのかを第一に考えるべきである。しかし、保護者としては、このような意見を出しにくい。（p.14）・・・(g)

⑤行政の役割

【山野小中学校存続についての要望書】（2015年6月17日）
・山野小中学校は、特色ある学校としてその役割を大きく果たしていることを認識いただき、存続を強く要望します。・・・(h)

⑥決定のあり方

【基本方針に関するパブリックコメント】（2015年6月）
・学校配置の適正化計画については、市民の意見を十分に聞くなど、地域への丁寧な説明と対応が必要だと思う。（p.7）・・・(i)

　福山市民全体に向けて行われた基本方針に関するパブリックコメントの中には、 (a)のように、学校の適正配置を求める声も見られました。(g)は、地域のために学校を残すことはあってはならないという意見です。その一方で、パブコメには(b)や(d)のように、一定規模にこだわらず、残すべき場所に学校を残して人口増加に繋げるべきだという意見もありました。

　教育環境検討委が学校統合も検討すべきだという「答申」をまとめたことに対して（2015年6月）、山野の住民はいち早く対応しました。山野では、2015年6月17日の段階で、町内会連合会、小中学校PTAとまちづくり推進委員会の連名で学校存続の要望書を市教委に提出しています。要望書には、学校がなくなれば過疎化がより進むと書かれており(c)、山野の学校は、小規模であるからこそ地域の人々との交流を密にして、先進的な教育を行うことができるとも書かれています(e)。さらに、市教委の役割は適正規模の基準に満たない学校をなくすことではなく、小規模校の特色を認めて存続に協力することだとしています(h)。

　パブリックコメントにおいて、住民から「小中一貫教育の議論がなぜ学校統廃合に繋がるのか」という質問がなされました(f)。つまり、「少人数でも小中一貫教育を行うことはできるのに、なぜ小中一貫教育のためには一定規模を確保しなければならないという話になるのか」という疑問です。これに対して、市教委は「適正な学校規模を確保することにより、小中一貫教育の効果的な実施が図られる」という噛み合わない回答をしています。またパブリックコメントは通常広く住民から意見を募って行政の方針を修正する目的で行われますが、福山市では、形式的な実施にとどまりました。

◆行政の論理と住民の論理のずれ

　ここまで、行政と住民の論理を①から⑥までの主題ごとに見てきました。最後に、行政側の論理と住民側の論理のずれを見ていきます。

　第Ⅰ段階の分析では、論理のずれが教育環境検討委での議論から現れはじめ、「答申」、「基本方針」、「適正化計画（第１要件）」と進むにつれて、徐々に深くなったことが分かりました。

　まず、「①人口減少」に関して、第１段階の初期には、行政側も住民側も同じような前提を持っていました。例えば、行政が設置し住民も交えて開かれた小中一貫懇話会（2012年6月～）では、「何とかして少子化に対応する手立てを考えよう」「少子化に対応するために地域に小中一貫校を作ろう」という議論がなされました。ところが、教育環境検討委（2014年1月～）では、「少子化・人口減少は止まらない」ことが大前提となっていました。この前提が、「学校統合も検討すべき」という行政側の論理を形作り、住民が持つ「学校を残すことで少子化を止める」という前提から次第に離れていくことになりました。

　第Ⅰ段階では、パブリックコメントの中に、「学校統合は仕方ない」という福山市民の意見も見られました。しかし、「⑤行政の役割」にも関わることですが、学校再編の対象とされた山野の住民は、人口減少に歯止めをかけるためにも、行政がすべきことは学校を残すことだという論理を要望書の中で端的に示していました(h)。

　「②学校と地域の関係」等で扱った「学校と地域の関係を作るために小中一貫校を作る（小中一貫懇話会）」という議論と、主に「④学校再編の理由」で扱った「少子化による学校小規模化のデメリットを改善する（教育環境検討委）」という議論は、そもそも別の文脈から来たものでした。住民には、「学校と地域は切っても切り離せず、学校がなくなれば地域もなくなる」という前提があり(c)、前者の議論はその前提に沿ったものだったので、学校自体をなくすという発想には結びつきようのないものでした。

　ところが、市教委の「基本方針」には、「小中一貫校教育を行うために学校統合を行う」という、両者を無理に組み合わせた論理が示されました。つまり、「基本方針」が発端となり、小中一貫教育と学校統廃合が混同されて示されるようになったということです。この説明に飛躍があるということは、住民により、基本方針に関わるパブリックコメントの中でも指摘されていました(L)。しかし、この飛躍を市教委の中でも明確な説明に落とし込むことなく、学校再編を進める方向に舵を切っていきました。

　ここで、「③教育理念」について検討します。「福山市学校教育ビジョンⅣ」に示された福山市の教育理念は、「(1)福山に愛着と誇りを持ち、(2)変化の激しい社会をたくましく生きる子ども」でしたが、本段階を通して徐々に(1)が消えて(2)だけが残りました。例えば、小中一貫懇話会で見られた「地域づくりができる人材を育てる」という議論が教育環境検討委以降には見られなくなり、さらに「適正化計画（第１要件）」では、「地域における教育」という視点そのものがなくなりました。一方で、住民の教育理念は、一貫して(1)を中心に据えています。例えば、山野の住民は要望書の中で、山野小学校では地域に根差した教育が行われていることを主張していました(e)。

　そして、この段階で見られた行政と住民の論理の重要なずれは、「⑥決定のあり方」に関わるものです。まず行政の姿勢として、「基本方針」には、市教委は住民の話を聞きながら計画を進めると書かれていました。ところが「適正化計画（第１要件）」になると、「決定は行政が行い、その内容を住民に説明する」という書き方になり、「住民」という視点が抜けていることが分かります。「基本方針」に関するパブリックコメントの中では、住民により、学校再編計画については市民の意見を十分に聞く必要がある」という指摘がされていたにもかかわらず(i)、市教委はそれを「適正化計画（第１要件）」に反映することはありませんでした。

行政と住民の間で主張が食い違う場合、通常は、その主張をなす両者の前提のずれを丁寧に見きわめ、住民が持つ生活感覚に基づいた論理をできるだけ吸い上げながら、政策を決定していくという過程が踏まれるはずです。しかし、福山市の行政にはそのような姿勢が見られず、地域や教育に関わる行政と住民の対立は、より深刻なものになっていきました。

◆おわりに

　行政側の論理が、矛盾を重ねながらも「小規模校をなくす」という方向に先鋭化していった要因を、資料から特定することは困難です。しかし、福山市で学校統合の論議が突然出てきた時期が、2015年4月1日の改正地教行法の施行に伴う教育委員会改革の時期と重なっていることが、関連しているのではないかと考えられます。この法改正では、市長が直接任命する新しい「教育長」が設置され、市長が教育行政に与える影響力が増したといわれています(【vol.10】教育委員会制度改革と学校統廃合)。市長は、市議会では校区再編の可能性に簡単に触れていました（行政の論理　④学校再編の理由(A)、(＊)）。これが福山市の学校再編の引き金になったとは、断定はできません。しかし、制度変更以前は、市長の意向にかかわらず、小中一貫懇話会などでも住民の感覚に根差した議論が可能だったものが、制度変更後には、市長の方針を完全に無視することが難しくなり、結果として学校再編を引き起こした可能性も否定はできません。

　次回は、「第Ⅱ段階－「末端切り」(＝適正化計画（第１要件））の提示（2015年8月24日～2016年9月1日）」の分析を行っていきます。