【大阪都構想に迫る】第２回 そもそも「都」とは何か

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いわゆる「大阪都構想」の住民投票の結果がまもなく出る。この連載は、少し政局的な話とは距離を置いて、根本的な2つの論点について検証する企画だ。前回は、「区」とは何か、を検証した。今回はもう一つの論点、「都」とは何か、について考えていきたい。この住民投票の正式名称は「大阪市廃止・特別区設置住民投票」というが、主に賛成派は「大阪都構想」というフレーズを多用し、反対派は「大阪市廃止～」という住民投票の名称を強調することが多い。すなわち、賛成派にとってこの住民投票はいわゆる「大阪都」を実現するための手段だといい、反対派は「大阪都」などできず、「大阪市廃止」こそ住民投票の焦点であるという。

ここにそもそも、見解の相違がみられる。この住民投票で「賛成」が過半数となれば、「大阪『都』」が成立するのか、という点である。賛成派は、道府県が大都市地域に特別区を設置する際の諸手続きについて定めた法律である大都市地域特別区設置法の第10条に、「特別区を包括する道府県は、地方自治法その他の法令の規定の適用については、（中略）都とみなす」とあることを根拠に、大阪府は「都」になる、と主張する。反対派は、都道府県の名称の変更について定めた地方自治法第3条第2項に「都道府県の名称を変更しようとするときは、法律でこれを定める」と規定されており、大阪府が名称を変更する法律は成立していないことから、大阪府は「都」にはならない、と主張する。

この見解はいずれも正しい。というのも、ここで賛成派と反対派が指す「大阪『都』」が、そもそも別物だからだ。賛成派がいう大阪「都」とは、法令の適用上の意味において「都」となることを指しており、反対派がいう大阪「都」にはならないとは、呼称上の意味において「都」とならないことを指している。さて、「区」に続いて厄介な話である。そもそも法令上の「都」とは何か、呼称上の「都」とは何か。このあたりを改めて紐解いていく必要がある。そのために、都区制度の元祖である東京の都制成立の歴史にフォーカスして、今回の住民投票における「都」をめぐる論点について考えていきたい。

法令上の「都」

さて、元も子もないことを言うようだが、地方自治法において「都」の定義は存在しない。ただし現在のところ東京都にしか存在しない「特別区」についての規定を参照すると、「都の区は、これを特別区という」（同法第281条）とある。このことから逆説的に、特別区の存在する道府県が法令上は「都」である、と解釈することができる。しかしあまり満足のいく説明ではない。そこで、東京に都制が成立するまでの経緯を確認し、それが道府県といかなる相違をもった制度として検討されてきたのかを見ていくことにしたい。

前稿で触れた通り、東京府と東京市が合併する形で東京都が誕生したのは、太平洋戦争が激化し、その戦局が切迫する1943年のことである。このとき東京都制の目的は「帝都たる東京に真の国家的性格に適応する体制を整備確立すること」、「帝都に於ける従来の府市併存の弊を解消し、帝都一般行政の、一元的にして強力な遂行を期すること」あるいは「帝都行政の根本的刷新と高度の効率化を図ること」にあったとされるが、その実質は戦争遂行の効率化であった。さて、そんな戦時法制の一環たる東京都制は、このとき突然提案されたものではない。東京に特別な制度をしこうという問題は、明治いらい実に約50年にわたって検討されてきたことで、政府の行政能率化の要請に対し、東京市の側が民主的自治を要求する構図の中で、長きにわたって紛糾し続けた。

双方の主張は時代によって微妙に変化があるが、要旨はこうだ。すなわち、東京市は東京府の管轄外とし、公選の市長を置くという「東京市制案」を、政府の側は東京市ないし東京府の区域をもって東京都を設置し、官選の都長を置くという「東京都制案」を掲げてきた。多くの場合、東京市の主張は衆議院に、政府の主張は貴族院にそれぞれ議員提出法案として審議にかけられ、ことごとく審議未了に終わっている。大正に入り衆議院は「東京市制案」を捨てて「帝都制案」を掲げるようになったことから、名称上の相違はなくなるが、それでも官治か自治かをめぐった東京市＝衆議院ラインと政府＝貴族院ラインの対立は続いていくことになる。

昭和に入ると政府は地方行政の刷新を狙い、各種の審議会・調査会を置くようになる。そして1933年には、官治色の強い「東京都制案」を政府自ら提出し通過をはかろうとしている。これに対する衆議院の批判は強く、やはり審議未了に終わっているが、その後、戦時体制に入ると、むしろ政治的摩擦を引き起こす問題だとして、議論が避けられてきた。しかし1943年の第81議会は決戦議会と称され、重点産業の生産力を拡充するための権限を総理大臣の手に集中できることを定める「戦時行政特例法案」「戦時行政職権特例案」や、言論の徹底的取締を目指した「戦時刑事特別法」の改正案と併せて「東京都制案」が審議された。ゆえに、政府は「都制案」に反対する新聞記事を禁じ、会合や東京市会などの意見書や決議文の提出に干渉するなどして、強行をはかったことは言うまでもない。緊迫する戦局の中では衆議院も抗うことができず、ついに「都制案」が成立をみたのだ。

こうして歴史を顧みれば、結局のところ、東京の都制が他の道府県と異なる制度として成立している背景には、戦時体制に伴う行政の効率化があり、そこには長年にわたって東京市が反発し続けた官からの干渉の強い内容を戦時体制にかこつけて強行したという事実がある。そうしたあり方は戦後の地方自治法においても受け継がれ、東京都の特別区は市町村より著しく権限の小さい団体として成立した。つまり都をめぐる自治は道府県より制限された所から始まっているというのが歴史の語る事実であり、だからこそ都に存在する特別区は、戦後の長きにわたって自治獲得に奔走してきたのだ。

呼称上の「都」

このようにして実現された東京の都制であるが、それではそこに込められた「都」にはいかなる意味があるのだろうか。上述した通り、都制は明治の頃から検討されてきた課題だったが、それが結実したのは太平洋戦争の最中だった。それまで「都」とは「国都」や「帝都」という意味で用いられていたが、戦時中における「都」の成立は、八紘一宇、すなわち全世界を天皇制が中心となるひとつの世界にする、という思想を背景とした「皇都」としての意味を帯びることになった。『東京百年史』（1974）では、こうした「都」をめぐる文化人の言説を追うことによって「都」の意味をつかもうとする試みがによって行われているので、ここではその検証に沿って「都」への考え方を探っていきたい。

大正から昭和初期にかけての文献においては、東京を表す抽象名詞には「国都」や「帝都」があてられる。そこに込められる意味合いは「明治元年七月十七日（中略）大詔下りて、江戸は東京と改称せられ、（中略）翌年帝都を此処に奠め（さだめ）給い、東京は統治の発源地となれり」（『東京市政概要』）だとか「地域が拡がり市民が殖えたばかりが決して大東京ではない。大東京には別に大東京としての意義がなくてはならない。大日本の首府として、又大日本の国都として、そこに格段の意義が蔵せられている。全日本の看板であり、精神であり、生命であり、対象である。」（『大東京』）というように、本邦における政治・経済・文化の中枢的大都市であることが含意されている。

時代が下り、準戦時段階にはいると、さらに中央集権的国家体制の強化策の一環としての「掛まくも畏き帝皇が此処に天が下知ろし食す大宮所」（喜田貞吉）である「皇都」が用いられるようになり、1943年の都制成立段階に至ると、その「皇都」の意味合いが、日本列島を超えた中央権力の思想支配の中心としての役割へと変容していく。「呼びなれた東京市が本年（1943年）7月から東京都と呼ばれるやうになった。慣れないうちは耳障りで言ひにくく、聞きづらかったが今となると、東京市などと聞くとどうも地方都市のやうで米英を相手に戦う日本の首都としては如何にも規模が少さく、みすぼらしい感じだ。（中略）これまでは日本の東京でよかった。しかし現在はさうは行かぬ。大東亜の盟主日本の首都であれば即ち大東亜の東京でなければならない。」（『都の歴史と文化』）という具合である。

また「都の国体的意義」という一文によれば、日本の古語の都（みやこ）という言葉は、英語のシチー（city）や漢語の都会、都市という言葉とは意味が違い「宮処」であって、天皇の宮居（皇居）があるとし、「大東亜が八紘為宇の世界となるためには、まずその中心地たる東京都が名実兼ね具えた真の都になければならぬ。東京都制施行の第一義はここにある」（前掲書）とし、都制の成立は「神によって与えられた光栄」とさえ言う。こうした記述から、都制成立期における「都」には、単に政治的・文化的中枢であるというだけでなく、「皇都」すなわち八紘一宇の思想を背景とした、何か精神的な、あるいは神がかり的な意味合いが含まれていることが分かる。

「都」が持つ意味合い

このように見ていくと、法令上の「都」とは、戦時が要請した大都市行政の効率化に端を発するもので、その背景には、より上位のアクター（＝政府）による大都市資源へのアクセスの要求があった。また呼称上の「都」には、戦争遂行のため「皇都」という精神的、あるいは神がかり的な意味合いを付与することによって世界征服を正当化しようとする思想が背景にあった。こうしたことを総合すると、「都」は大都市行政を効率化して戦争遂行に資するための道具として導入され、その名目に「皇都」なる神がかり的な意味合いが付与されることによって正当化された、という考え方が成り立つ。そうしたことを踏まえたときに、大阪が「都」を名乗ることの意味合いがどこにあるのか、何が隠されているのか、それとも隠されていないのか。こうした見極めが、大阪の帰趨を決めることになると言っても過言ではない。

（参考文献）
古井喜実（1943）「東京都制について（一）」『国家学会雑誌』第57巻第9号
東京都編（2013）『都史資料集成II 第１巻 東京都制の成立』東京都
都政20年史編さん委員会編（1965）『都民と都政の歩み : 東京20年』東京都
東京百年史編集委員会編（1972）『東京百年史〈第5巻〉復興から壊滅への東京(昭和期戦前)』東京都

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