米外交問題評議会(CFR)が、台湾有事の方針を決定
米外交問題評議会(CFR)のタスクフォースが、が台湾有事の方針を決定しました。フォーリン・アフェアーズ・リポート９月号に掲載されているのはサマリーだったので、英文全訳しました。
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原文
-訳-
アメリカの政策の歴史
台湾海峡では、60年以上にわたり不安定な平和が続いており、台湾の民主化と経済の発展を可能にし、アメリカが中華人民共和国（PRC）との生産的な商業関係を築き、台湾との緊密なパートナーシップを構築することができました。しかし、これまでうまくいってきたことが今後も続くかどうかは明確ではありません。中国は地域、そして世界全体でますます強く、自己主張的になっており、一方で台湾の人々は独自のアイデンティティを確立し、国際的な認識と参加を切望しています。アメリカでは、台湾を主権を持つ独立国として認識するか、または現在の事実上の独立状態を保護するための要求が増えています。
アメリカとPRCの関係が悪化し、新たなより危険な時代に入る中、台湾は最も直接的な軍事対立につながる可能性が最も高い問題となっています。もし紛争が勃発すれば、アメリカと中国は第二次世界大戦以来の最も激しい戦闘を伴う戦争に巻き込まれ、両国で数千人の死傷者と計り知れないほどの世界的な経済的影響が生じるでしょう。中国が台湾に対して感情的な重みを置いていること、台湾の役割が現代の中国のナショナリズムにおいて重要であること、中国共産党（CCP）が台湾を核心的な利益と定義していることから、一度戦争が始まると終結や緩和が困難になるでしょう。賭けは非常に大きく、誰も勝利しないでしょう。
ウクライナへのロシアの侵攻は、戦争が過去の遺物ではなく、国家が自らの領土的野心を満たすために使用し続ける手段であることを思い起こさせます。また、内部政治的制約が少ない独裁的な指導者が、自らの遺産を追求し地政学的な目標を達成するために相当な経済的、社会的、評判的なコストを負担することができることを示しています。冷戦後の時代は終わり、大国の競争と潜在的な大国の衝突の時代に取って代わられ、台湾が最も可能性の高い火種となっています。
台湾に関する紛争はこれまで回避されてきましたが、抑止力は危険なほどに侵食されています。中国の習近平の指導の下、中国は積極的かつ一貫して現状を自らの有利に変え、台湾に対する圧力を増しています。したがって、タスクフォースは、台湾海峡での軍事的な対立は必ずしも避けられないものではないが、アメリカと中国は台湾を巡る戦争に向かって漂流していると考えています。このような結果を避けるためには、アメリカは中国に有利に傾きすぎた状況を再バランスする必要があります。
既に緊張した状況をエスカレートさせずに抑止力を強化することは困難であるでしょう。このリスクを考慮すると、一部の分析者は台湾へのアメリカの支援を減らし、中国の要求に屈することを主張しています。しかし、世界で最も経済的に重要な地域に位置する2,300万人の長年のパートナーである台湾の活気ある民主主義を放棄することは、戦略的な失敗と道義的な破綻の行為であるでしょう。タスクフォースは、中国が台湾を強制的に併合しようとすることを抑止しないことが、重要であり、さらには不可欠なアメリカの利益に損害を与えると結論付けています。
アメリカの政策の歴史
台湾は、先住民族グループとオランダから日本までの複数の植民地支配との相互作用によって特徴付けられる複雑な歴史を持っています。中国の王朝支配の周縁に位置する台湾は、中国の帝国の歴史の終わりになって初めて中国によって入植されました。中国の入植者は16世紀に初めて到着し、1684年に島は併合されました。
台湾と周辺地域
中国、台湾、アメリカの緊張が展開している東アジアの地域を示した地図。
（地図は原文のページをご覧ください）
清朝は台湾に対して1895年まで緩やかな統制を行っていましたが、日清戦争での敗北により、台湾を日本に割譲せざるを得なくなりました。この敗北は清朝の近代化の失敗を露呈し、帝政の打倒と中華民国（ROC）の建国へとつながる一連の人民蜂起を引き起こしました。ROCの創設者である孫文は、国民党（KMT）を率いており、これが国家の与党となりました。1925年に孫文が亡くなった後、蒋介石が指導者の座を引き継ぎましたが、その後の数十年間において近代的な中国国家の構築に苦慮し、毛沢東と彼の共産主義の支持者たちが成長する不満を利用し、支持基盤を築く機会を得ました。
1941年の真珠湾攻撃を受けて、アメリカはROCと同盟を結び、蒋介石が日本と戦うために大規模な軍事力を投入することになりました。これにより、アメリカはまずヨーロッパ戦線に注力することができました。チャイナゲートの立場を支持したフランクリン・D・ルーズベルト大統領は、この時点で日本によって約50年間統治されていた台湾が戦後に中国に返還されるべきだという立場を取り、これは1943年のカイロ宣言で正式に確認されました。ハリー・S・トルーマン大統領も1945年のポツダム宣言で同じ立場を取りました。日本の降伏後、KMTは台湾を統治し始めました。
蒋介石との同盟関係の結果として、アメリカは中国国内戦に巻き込まれることとなりました。この戦争は蒋介石のKMTと毛沢東の共産党との間で勃発し、第二次世界大戦後に公然となりました。アメリカは一時的に政治的な闘争の終結を仲介しようとしましたが、トルーマン大統領はジョージ・マーシャル将軍を中国に派遣し、両者の間で平和を交渉するという使命を果たせませんでした。台湾では、KMTの統治に対する不満が高まり、1947年2月28日に大規模な蜂起が勃発しました。政府はこれに対して数千人の市民を殺害するという、後に「二・二八事件」として知られる出来事に対して対応しました。
アメリカは最終的に蒋介石に失望し、彼の軍事戦略や共産主義の反乱に対するアプローチについての深刻な意見の相違が生じました。トルーマン政権は、蒋介石の側に直接的な軍事介入以外の支援は共産主義の掌握を防ぐことはできないと結論付け、損失を切り捨てることを決定しました。蒋介石と彼の支持者は台湾に逃れ、そこで再結集し、大陸を奪還することを望みました。
台湾海峡と現代の米中台関係の主要な出来事のタイムライン
米中台関係の歴史における主要な出来事のタイムライン。
1949年
毛沢東が中華人民共和国（PRC）の成立を宣言。蒋介石と国民党（KMT）は台湾に逃れ、戒厳令を敷く。
1950年
朝鮮戦争の勃発に伴い、ハリー・S・トルーマン大統領は第7艦隊を台湾海峡に派遣し、PRCの攻撃を防ぐ。アメリカは台湾の地位に関する立場を調整する。
1954年
PRCが台湾の離島金門を砲撃し、第一次台湾海峡危機を引き起こす。アメリカと中華民国（ROC、または台湾）は相互防衛条約に調印する。
1958年
中国が台湾の離島を砲撃し、小さな島を占拠するための上陸作戦を試み、第二次台湾海峡危機が勃発する。アメリカ海軍の艦艇が台湾の船舶を護衛し、離島への補給を行う。
1960年代
台湾の経済が急速に成長し、国民総生産が1965年から1986年までに360％増加するという現象が起こり、台湾経済の奇跡と呼ばれる。
1970年
ヘンリー・キッシンジャー国家安全保障担当補佐官が北京を訪問し、PRCとの和解を探る。
1972年
リチャード・M・ニクソン大統領が中国を訪問し、アメリカとPRCは上海共同声明を発表する。
1979年
ジミー・カーター大統領の下で、アメリカはPRCとの外交関係を樹立し、ROCとの正式な関係を断絶し、相互防衛条約を廃棄する。
1980年
議会が可決し、カーター大統領が署名した台湾関係法が成立する。
1987年
台湾の蔣経国大統領が戒厳令を解除し、台湾での民主化プロセスを開始する。
1990年
リー・テンホイ台湾大統領がコーネル大学で演説し、第三次台湾海峡危機を引き起こす。
1996年
台湾で初めての直接的な大統領選挙が行われる。
2000年
台湾の主要野党である民主進歩党（DPP）が初めて政権を担当する。
2008年
DPPの陳水扁台湾大統領がアメリカと中国の抗議にもかかわらず、国連加盟を求める住民投票を追求する。
2010年
国民党（KMT）の馬英九が大統領に就任し、1992年のコンセンサスを基にPRCとの和解を目指す。
2014年
台湾でPRCとの関係強化に抗議する向日葵運動が勃発する。
2016年
DPPの蔡英文が大統領に就任し、1992年のコンセンサスを支持せず、PRCとの連絡を断絶する。
2020年
2022年
下院議長ナンシー・ペロシが台湾を訪問し、中国が大規模な軍事演習で応じる。
2023年
アメリカは、習近平が2027年までに台湾への侵攻を命じたと評価している。
蔣介石が政府を台湾に移転する決定をしたことは、毛沢東と新たに設立された中華人民共和国にとって象徴的な意味を持つものでした。実際、中国共産党は台湾の継続的な分離を、内戦が未解決であり、外国の侵略に対して弱かったために負わされた不正義として捉えています。北京にとって、台湾問題は主権の問題であり、「中国の核心的な核心利益」であり、交渉の対象ではないと主張しています。中華人民共和国は「世界には一つの中国しかなく、台湾は中国の一部であり、中華人民共和国政府が中国全体を代表する唯一の合法政府である」と主張しています。中国共産党のプロパガンダは、台湾が中国に返還されなければならない失われた領土であり、後者がかつての栄光を取り戻すために必要なものであると主張しています。台湾は、中華人民共和国の市民や指導者の心の中で依然として特別な位置を占めており、中国のナショナリズムと国家アイデンティティと深く結びついています。中国共産党がこの問題に関連付けた利害関係を考慮すると、中国の指導者は「台湾」という名前での一方的な独立宣言によって台湾を「失う」ことは政治的に受け入れがたく、場合によっては致命的な結果になると結論付けるでしょう。
アメリカ合衆国は、トルーマンが1950年1月に示したように、いずれマオの勢力が台湾を併合することを受け入れました。しかし、1950年6月に北朝鮮が韓国に侵攻したことで、アメリカの計算方法（および台湾の歴史の進路）が根本的に変わりました。毛沢東とソ連の指導者ヨシフ・スターリンの支援を受けた共産主義者による韓国侵攻の後、トルーマンは「共産主義勢力による台湾（島の歴史的な名前）の占領は、太平洋地域の安全とアメリカ軍の正当かつ必要な機能の脅威となる」と宣言しました。この決定に基づいて、彼は第7艦隊を台湾海峡に派遣し、毛沢東と蔣介石の両者が戦争を別の攻撃の機会として利用することを防ぎました。これらの出来事が果たした重要な役割を振り返りながら、アメリカの国家安全保障担当補佐官であるヘンリー・キッシンジャーは後に中華人民共和国の周恩来首相に対して「朝鮮戦争が起きなかった場合、台湾はおそらく今日、中華人民共和国の一部になっていたでしょう」と述べました。
朝鮮戦争が勃発したわずか数日後の1950年6月27日、トルーマン政権は台湾の地位に関する公式のアメリカの立場を変更し、「台湾の将来の地位の決定は、太平洋地域の安全の回復、日本との平和条約、または国際連合による検討を待たなければならない」と宣言しました。アメリカは、台湾の法的地位がまだ決定されていないことを強調しました（アメリカは現在もこの立場を持っています）。この立場は、1951年のサンフランシスコ講和条約に具体化されており、日本が台湾への主張を放棄したが、この主張の継承者は曖昧なままでした。冷戦が固まるにつれて、蔣介石は共産主義に対する防波堤と見なされるようになり、アメリカは台湾に軍隊を駐留させ、経済的な支援を提供しました。1954年、中華人民共和国が台湾の離島を砲撃した後、ドワイト・D・アイゼンハワー政権は中華民国と相互防衛条約に署名しました。
蔣介石は共産主義と戦う重要なパートナーと見なされましたが、彼は決して民主主義者ではありませんでした。代わりに、彼は共産主義者との闘いが続いているという理由で戒厳令を敷き、必要性を主張しました。国民党政府は、白色テロとして知られる数十年にわたる期間に政治的な異議を唱える者を投獄し、処刑しました。台湾人は、蔣介石が中国全体を代表すると主張し、台湾はその一部に過ぎないという正当化を使って、自らの政治的権力を制限されました。多くのアメリカ人は蔣介石の抑圧的な統治に不快感を抱いていましたが、ワシントンは彼を冷戦のパートナーとして支援し続けました。後に、アメリカは蔣介石政権に対して人口の統制を緩和し、政治改革を採用するよう圧力をかける重要な役割を果たすことになります。
アメリカと中華民国の正式な同盟関係は、蔣介石が中国全体を代表し、または毛沢東の共産主義政権が崩壊するという虚構を維持することが困難になるにつれて崩れ始めました。しかし、アメリカと北京がソビエト連邦に対抗する必要性で一致することが増えたことが、アメリカと台湾、両岸関係の次の重要な進展の決定的な要素でした。中ソ対立が公然となった際、リチャード・ニクソン大統領はソビエト連邦に対する共通の敵意を基に中華人民共和国との和解を追求する機会を見出しました。
アメリカは、台湾を中華人民共和国との正常化プロセスで話し合うべき問題の一つと見なしていましたが、中華人民共和国にとっては遥かに最も重要な問題でした。中華人民共和国は、アメリカが台湾との外交関係を断絶し、外交的な協力を放棄しない限り、正常化を放棄し、アメリカとの戦略的協力を断念する用意があることを明確にしました。アメリカは、連絡事務所や台北の領事館などの形で台湾との一定の公式関係を維持するための方法を求めました。また、中華人民共和国に対して両岸の問題を平和的に解決することへのコミットメントも求めましたが、中華人民共和国はこの提案を断固として拒否しました。代わりに、中華人民共和国はアメリカに対して中華民国の承認を撤回し、相互防衛条約を終了し、島からの全てのアメリカ軍人を撤退させるよう要求しました。この「内部問題」の解決方法は中国次第であると主張しました。
これらの根本的な違いを解決することはできませんでしたが、1972年にアメリカと中国は上海共同声明として知られるものを交渉し、双方が受け入れられる形で立場を巧妙に調整しました。この共同声明では、アメリカは「台湾海峡の両側にいるすべての中国人が一つの中国があり、台湾は中国の一部であると主張していることを認識し、アメリカ政府はその立場に異議を唱えない。中国人自身による台湾問題の平和的な解決に関心を持っていることを再確認する」と述べています。
各条項の文言は重要であり、さらなる検討が必要です。アメリカは、台湾が中国の一部であるという中国の立場を認識しましたが、同意したり支持したりすることはありませんでした。共同声明は、「台湾海峡の両側のすべての中国人」がこの立場を持っていることを指摘し、蔣介石と毛沢東の両者が台湾が中国の一部であるという見解を持っていることを示唆しています。しかし、重要なことは、この時期の独裁政権下では台湾の意見が排除されていたため、この問題に関する台湾人の意見に言及されていないことです。アメリカはまた、中国の台湾に関する立場に挑戦しないことに同意し、実質的に「一つの中国、一つの台湾」または「二つの中国」の政策を放棄しませんでした。最後に、アメリカは両岸の対立を平和的に解決することに関心を持っており、武力行使は行われないことを示し、この紛争の調停を望んでいないことを示しました。
交渉が停滞した数年後の1978年12月15日、ジミー・カーター政権はアメリカと中華人民共和国の外交関係の樹立を発表する共同声明を発表し、1979年1月1日に発効しました。アメリカは中華民国との外交関係を断絶し、「中華人民共和国政府を中国の唯一の合法政府として認識する」と宣言しました。ワシントンは再び、北京の立場である一つの中国と台湾が中国の一部であるという立場を認識しましたが、これを承認することはありませんでした。アメリカはまた、台湾との相互防衛条約を終了し、島からの軍事部隊を撤退することを約束しました。同時に、アメリカは台湾への防衛用兵器の販売を止めることには同意せず、台湾を守る権利を放棄しませんでした。
アメリカ議会は、正常化プロセスから排除されたことへの不満や、カーター政権が立法手続きを経ずに条約を破棄したことに対する憤りから、台湾とのアメリカの非公式な関係がどのようになるかを作り上げることを主導しました。それはカーター政権が想定していた法律を劇的に変え、安全保障の保証に近いものにしました。1979年に成立した台湾関係法は、文化、商業、その他の非公式な関係を監督するために、非営利法人であるアメリカ在台協会（AIT）を設立しました。また、台湾関係法は以下のようなアメリカの政策を主張しています。
地域の平和と安定がアメリカの政治的、安全保障的、経済的利益であり、国際的な関心事であることを宣言する。
アメリカが中華人民共和国との外交関係を樹立する決定は、台湾の将来が平和的手段によって決定されることを期待していることを明確にする。
ボイコットや輸出入禁止などの平和的手段以外で台湾の将来を決定しようとする試みは、西太平洋地域の平和と安全に対する脅威であり、アメリカにとって重大な懸念事項であると考える。
台湾に防衛的な性格の武器を提供する。
台湾の人々の安全や社会経済制度を危険にさらすような武力行使や他の形態の強制に対抗する能力をアメリカが維持する。
中華人民共和国との交渉中、ワシントンは台湾に対して武力行使を行わないという約束を北京から得ることができませんでした。そのため、台湾関係法は中華人民共和国との外交関係の樹立と台湾海峡問題の取り扱いとの明確な関連性を示しています。台湾関係法はアメリカを台湾の防衛に参加させる義務を負わせるものではありませんが、アメリカがそれを行う能力を維持することを求めています。また、台湾海峡の平和と安定に対するアメリカの関心を主張し、台湾に対する武力行使、ボイコット、輸出入禁止などは「アメリカにとって重大な懸念事項」としており、アメリカの介入の余地を残しています。
正常化に関する交渉の中での主要な問題の一つは、アメリカが台湾への武器売却を続けるかどうかでした。北京はアメリカの武器売却に反対しながらも正常化を進めましたが、この問題の解決を求め続けました。そのため、ロナルド・レーガン政権は1982年に中国との共同声明を交渉し、この問題に対処しました。この共同声明では、アメリカは「台湾への長期的な武器売却政策を実施することを求めておらず、台湾への武器売却は、アメリカと中国の外交関係の樹立以来の数年間に供給されたものと比較して、数量的・質的にも超えないこと、そして徐々に台湾への武器売却を減少させ、最終的な解決に向けて時間をかける意図がある」と明記されています。さらに、アメリカは初めて「『二つの中国』または『一つの中国、一つの台湾』の政策を追求する意図はない」と明言しました。
レーガン大統領は内部文書でこの共同声明の理解を述べ、中国が台湾との問題を平和的に解決することへの継続的な取り組みに対するアメリカの武器売却の意思を明確にしました。また、アメリカの外交政策において、これらの2つの問題の関連性は永続的な必要条件であることを明確にしました。さらに、アメリカは台湾への武器提供の質と量は、中華人民共和国の脅威によって完全に条件付けられるべきであり、台湾の防衛能力は中華人民共和国と比較して維持されるべきであると述べました。
したがって、台湾への武器売却は台湾海峡を標的とする中国の軍事力の増強に応じて変動することになります。レーガンはまた、中国の最高指導者である鄧小平に対して私信を送り、「アメリカは台湾問題の平和的な解決に深い関心を持っている」と再確認しました。台湾海峡における「深い関心」の主張は、アメリカが中華人民共和国が武力を行使した場合に台湾のために介入する権利を留保していることを再び中国に示しました。ただし、レーガンの文書と手紙は、中華人民共和国と交渉されたり受け入れられたりしたものではない、一方的な解釈を表しています。
台北の懸念を和らげるため、レーガン政権は1982年8月に台湾に対して、中国との交渉で合意しなかったことについての保証を非公式に伝えました。これが「六つの保証」として知られるものです。
台湾への武器売却の終了日を設定することに同意していなかった；
台湾への武器売却について中華人民共和国と協議することに同意していなかった；
台北と北京の間で仲介役を果たさない；
台湾関係法を改正することに同意していなかった；
台湾の主権に関する立場を取らないことに同意していなかった；そして
台湾が中華人民共和国と交渉するよう圧力をかけない。
四十年近くにわたり、六つの保証とレーガンの内部メモは機密扱いされ、まるで神話のような存在となっていました。各保証で使用された時制について議論が繰り広げられました。しかし、それらが非機密化された今、明らかなのは、これらの保証のほとんどが、アメリカが中国との第三の共同声明を交渉した際に同意しなかったことについて述べているということです。ただし、第三の保証と第六の保証は、台北と北京の交渉に圧力をかけないことやこの紛争を仲介しないことについて明確な声明をしています。
アメリカと中国の共同声明、台湾関係法、六つの保証を合わせて、一つの中国政策として言及されています。その一つの中国政策の下で、アメリカは以下のような立場を取っています。
中華人民共和国を中国の唯一の合法政府と認識し、台湾との正式な外交関係を持たない。
台湾が中国の一部であるという中華人民共和国の主張を認めるが、支持や承認はしない。また、一つの中国の枠組みに矛盾する政策を実施しないことを約束する。
台湾の主権についての立場を取らず、その地位を未確定と見なす。
台湾海峡の平和と安定を重視し、両岸の対立の解決方法については立場を取らない。平和的な合意に至るためのプロセスを優先する。
台湾の自衛能力を維持するための武器供与を約束する。
一つの中国政策と中華人民共和国との外交関係、北京が台湾に対して武力を行使しないこととの関連性を示す。
さらに、アメリカの一つの中国政策には、重要な要素が追加されています。まず、台湾の民主化に対応して、ビル・クリントン大統領は台湾海峡の問題は「平和的に解決され、台湾の人々の同意を得る必要がある」と主張しました。これにより、アメリカが台湾に強制的に押し付ける解決策を支持しないことが明確になりました。クリントン大統領はまた、アメリカが台湾の独立を支持しないことを明言した最初の大統領でもあり、同時に台湾が国家承認を要件とする国際機関のメンバーになるべきではないとも述べました。これは、台湾に対して無制限の支援ではなく、アメリカの支援は中華人民共和国を刺激しない限りにおいて条件付きであることを示すものでした。
アメリカの一つの中国政策は、アメリカと台湾の関係を定義し、実施するための広範な枠組みを提供していますが、政策に一致する行動を決定するために政策立案者が裁量を持つ余地も残しています。例えば、1994年の台湾政策見直しに続いて、AITの職員は台湾政府の建物での会議に参加し、閣僚級のアメリカの役人は個別のケースに基づいて台湾を訪れることができるようになりました。アメリカはまた、台湾の国際機関への参加を積極的に支援する役割を選択しました（ただし、国家承認が必要な場合は台湾の完全な加盟を支持しませんでした）。2003年以降、アメリカの外交官はAITに入る前に国務省を辞職する必要がなくなり、数年後には現役の軍人もAITで勤務するようになりました。2020年から2021年にかけて、ドナルド・トランプ政権とジョー・バイデン政権は、ワシントンでの台湾代表団との連絡を規制するガイドラインを、1979年以来の実践で最も制約の少ないものに改訂しました。これらの動きは、台湾をアメリカと中国の関係の問題ではなく、独自の重要なパートナーとして見るべきだという両党の合意を反映しています。
アメリカの一つの中国政策は時間とともに変化しており、台湾海峡の状況が変化するにつれて今後も変化することが予想されます。しかし、この歴史を通じて一貫しているのは、アメリカが両側の極端な衝動を抑制またはバランスすることを望んでいるということです。この信念は、北京に対して台湾海峡の対立を強制的に解決しようとする場合、直接的なアメリカの軍事介入を含めて莫大な代価を支払うことになることを示す一方、台湾に対しては無制限に行動することはできないと強調しています。今後の課題は、より強力で自己主張的な中国の文脈で、台湾海峡の安定を確保するために最も適切なアプローチは何かということです。
以上
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