【時事】能登半島地震復興関連 情報整理
今年の頭に「初動対応はめちゃめちゃ速かったよ」という記事を書きましたが、その後半年以上経過して状況も進展しておりますので、再度この件について情報整理をしてみたいと思います。これは「記録することで歴史改竄を防止する」という意味合いもあります。
初動対応時の記事はこちら。
さて、これもデマをバラ撒く人が多いから気合入れて書かないと…。これで重要なのは「どのフェーズでどのくらい、どのような形で支援するのが適切なのか？」というところかなと。例えば「被害規模が確定していない段階で出来る事、出来ない事」は違ってくるし、勿論規模の大小でも違ってきます。更に言うと、今回のように地形や交通インフラで支援の差が出てくることも。
01. 予算関係
ネットで多いのは「なんで予備費対応なんだよ、ちゃんと補正予算組めよ」という論調。まずはここの整理をしましょう。
まずは予算決定プロセスを先に確認します。スマート選挙ブログさんの図がわかりやすかったので拝借。予備費は記載がありませんが、本予算と補正予算はこういう流れで決定されます。
01-01. 本予算（当初予算）
会計年度（4月1日～翌年3月31日）の財政計画に基づいて算出された年間予算。1月に召集される通常国会の前半で政府予算案が国会へ提出され、審議を経て、3月末日までに成立するよう定められています。災害は基本的に「突発的、局所的」なものである以上、平準的に必要とされる本予算よりは「補正予算や予備費」で賄われるのが一般的です。
01-02. 補正予算
補正予算は、本予算成立後に組まれます。年度途中でも動かせる訳ですね。本予算の可決後、その範疇で対応できない緊急の支出や予想外の事態に対応するために設けられています。災害発生時には迅速な対応が求められるため、補正予算を活用して被災地の支援を行います。
問題は一度通過したら「その通りにしか使えない」です。例えば、被災地のインフラの復旧で10億を予定していたのに、余震などの要因で実際は15億の出費になってしまう場合「超過分は再度国会を通して審議後に承認される」という流れ。まず、時間がかかるのは「費用の算定」でしょう。震災の場合だと「水道復旧にいくら、道路の復旧にいくら、港湾の復旧にいくら、電気の復旧にいくら、通信の復旧にいくら、その他被災地の安全や福祉の再整備にいくら」を算定しなくてはいけません。その後、国会で承認を得る形ですし、通常国会時ならいざ知らず閉会中だと更に時間を要します。
かなり工期が延長されてしまうのはご理解いただけるかと思います。フレキシブルな対応はしにくい。ですが、財政民主主義的には「国会の承認がある」は正しい形でしょうし、理想ではあります。
なお、和田政宗議員のXでのポストだと「補正予算は補正予算で今後組まれるであろう」という事のようです。
01-03. 予備費
予備費とは、政府や組織が予算の範囲内で対応できない緊急の支出や予想外の事態に備えて設ける予算です。憲法第 87 条第１項で「予見し難い予算の不足に充てるため、国会の議決に基づいて予備費を設け、内閣の責任でこれを支出することができる」と規定されています。
具体的には、災害対応や緊急の支援、予算外の出費に対応するために予め確保されています。ここでのポイントは「国会の事前承認なく、閣議決定で支出できるのが予備費」です。そして予備費枠があれば、その範囲内で「行政が使途を決められる」という側面があります。フレキシブルな対応がしやすいのはこちら。年度繰り越しも可能ですし、予算編成時には露見しなかった、発動していなかったアクシデント的な出費にも対応が可能。
震災が発生したのが1月1日ですので、予算的には「令和5年度の終盤」です。ここで予備費が使われるのはどなたも異存はないのではないかと思います。と思っていたら、高橋洋一氏が「補正予算を組め」と言っていた記事を見つけて…何故でしょうかね…。
令和6年度予算編成前 (2024.03.27迄)
01/09 第1弾 47億 （プッシュ型支援）
01/29 第2弾 1,553億 （なりわい支援）
03/01 第3弾 1,167億 （仮設住宅の着工前倒し）
（ここまでが2023年度予備費）
令和6年度予算編成後 (2024.03.28後)
04/23 第4弾 1,389億 （生活再建）
06/28 第5弾 1,396億 （インフラ復旧）
（ここが2024年度予備費）
一般予備費が5,000億円から1兆円規模に拡充されています。勿論、能登以外の他の災害が起きた際も想定してでしょうが、倍増です。被災地対応の支援の「資金不足」という論調は誤りと言えるでしょう。
01-05. 予算編成の仕方
これはあまおちさんのポストを拝借。実にわかりやすかったです。是非是非ツリーをご覧いただきたい。
予備費の解説しようか。ちと長くなるけど。
— あまおちりん (@amaochi) July 28, 2024
まず『立法府』と『行政府』は【別組織】という大前提がある。
そして立場は立法府が上。「こんな予算認められない」と立法府が言ったら、行政府は予算の執行が出来ない。
でも「こういう予算にしたい」と予定(予算案)を組むのは行政府。
まずこれが前提。
上記ツリーで出てくる「令和6年度国土交通省所管 一般会計歳出予算各目明細書」をご覧いただきますと、予算を「どの項目にいくら使いたいか？」は千円単位で細かく細かく計算されています。
これは個人的な感覚でお話しますと「ちゃんと損害額を算定されて、きっちり支援を行うのが本予算・および補正予算で、予備費はもっと簡略的なもの。正式な予算ではない」というイメージで捉えている方が多いのではないでしょうか？どのみち必要な出費で「補正予算と予備費のどちらが上、下」という区分ではないし、お金に色は付いていない訳でして、であるなら自由度が高く迅速な対応が可能で繰り越しも出来る「予備費」対応はいい選択だと思います。
じゃあ、補正予算なくして全部予備費対応でいいじゃん、とはならない理由もあまおちさんがご説明くださっています。
極論を言うと、全ての予算を予備費にした方がフレキシブルに予算執行は行える。
— あまおちりん (@amaochi) July 28, 2024
しかしそれでは、国民の代表であり国権の最高機関たる国会が、予算をチェックしてコントロールするという民主主義の原則に外れるので、基本的にはしないというだけなのだ。
それは独裁に繋がる。
私は「もう全部予備費にしちゃえよ」と考えていたのですが、そうやらそう単純化出来る訳ではなさそうですね。下記の資料が実にわかりやすかったので紹介。
年度途中の予期せぬ事態への対応としては、予備費のほかに補正予算の編成もある。財政法第29条第1号は、「法律上又は契約上国の義務に属する経費の不足を補うほか、予算作成後に生じた事由に基づき特に緊要となった経費の支出（中略）を行うため必要な予算の追加を行う場合」、内閣は補正予算を提出することができると定めており、予算の不足や新たな経費の必要に対応するため、国会の審議を経た上で予算の内容を変更することができる。しかし、補正予算の編成及び国会における審議には、一定程度の時間が必要となるため、災害復旧費用など緊急を要する場合に備え、当初から使途を定めない一定の予算額を計上しておき、機動的に対応できるよう、予備費制度が設けられた。
予備費は制度の創設の主旨が「補正予算では緊急の事態に対応するにあたって時間がかかりすぎるから」という事のようです。また、ここにも「使途を定めない一定額の予算を計上しておく（＝いつでも使える資金をストックしておく）」というもの。
予備費を設ける要件について、憲法第87条1項は予備費を設ける要件を「国会の議決」と定めるにとどまっており、具体的議決方法については財政法24条で「予備費として相当と認める金額を、歳入歳出予算に計上することができる」と定め、予備費は歳入歳出予算に計上し国会の議決を受けるものとされている。ただし、予備費は歳出予算に計上されているものの、その具体的使途は予算の議決の段階では未確定であり、使用される段階で初めて使途が特定されるため、予算の議決時点では国会の最終的な承認を経たものとは言えない。この意味で、予備費制度は予算の事前議決の原則（憲法第86条）の
例外である。このため、憲法は第87条第2項において、「すべて予備費の支出については、内閣は、事後に国会の承諾を得なければならない」と定め、事後の国会承諾を経て、初めて内閣の責任が解除されるものとし、予備費の支出に対し国会の統制が及ぶようにしている。
予備費の理解度を高めるにあたって重要な個所。財政民主主義的に「税金を使うのだから、無駄があってはならないし、国会の承認も必要」なのを「事後承諾」でクリアしている形でしょうか。
01-06. 補正予算と予備費の比較
これがきっちり理解できれば、この論争の着地点が見えてきそうですね。
予備費概要
・本予算策定時に「大枠」の予算を組む（国会を通す、使徒は問わない）
・内閣の閣議決定において使途は決められる
・既に「予算はいくら、使途自由」が通過しているので、迅速な対応が可能
・事後承諾的に国会の承認を得る
予備費の承認プロセス
各省庁の長が予備費の使用の必要がある場合、財務大臣に対して予備費の使用に係る調書を作成・提出。財務大臣はこれを取りまとめ、予備費使用書として閣議へ提出。閣議決定がなされれば執行。
補正予算概要
・各省庁において「どの用途にいくら必要」の予算案を策定。
（ここが千円単位の予算案を作るので、かなりの時間を要します）
・別の用途に転用不可。道路復旧で余った予算を水道復旧に充当等はNG。
・不足が出たら再度「どの用途にいくら必要」の予算案を策定。
補正予算の承認プロセス
財務大臣は補正予算の提出時に趣旨説明、内容と必要性について説明。国会での補正予算案が承認されれば執行になります。
財政民主主義（国が財政を動かす際に、議会の議決が必要であるとする考え方。日本においては日本国憲法第83条がその根拠）的には「事前に使途と金額の審査がある」方が王道ではあると思います。血税の使途なので、細かいチェックがなされる方が理に適っているでしょう。が、時間がかかるのはこちらです。参考までにどのくらいの時間的差異が出るのかは下記の通り。、
東日本大震災時の時系列
震災発生 2011.03.11
予備費第一弾 2011.03.14（302億円）
※当時はプッシュ型支援はありませんでした
予算成立 2011.04.11
補正予算成立 2011.05.02（発生の52日後）
熊本地震の時系列
予算成立 2016.03.29（震災より前になります）
震災発生 2016.04.14
予備費第一弾 2016.04.23（発生の9日後）
補正予算成立 2011.05.17（発生の33日後）
02. プッシュ型支援とプル型支援
これも災害時には頻出ワードなのでここで再確認しておきましょう。プッシュ（押す）とプル（引く）の違いは「被災地からの要請の有無」で分けられます。これも災害時の対応では結構「頻出ワード」なので、この機会に覚えておきましょう。
02-01.プッシュ型支援（初期対応）
被災地の自治体からの具体的な要請を待たずに、必需の物資（食料や仮設トイレなど）を緊急輸送する方法。一方的に支援物資を供給します。緊急時の混乱を乗り越えるための応急措置として活用されます。簡単に言うと「必要物資の取りまとめとかやってる暇ない、とりあえず食料や水やトイレは必要なのはわかり切ってるんだから送り込め！」ってやり方です。
被災地に物資が速やかに行き届かなかった東日本大震災の教訓も踏まえ、プッシュ型支援が導入されたのですが、課題がない訳ではないです。熊本地震の時に話題になったのでご記憶の方も多いとは思いますが、自治体の保管場所に物資が届いたとしても「仕分けして各避難所に配送、被災者に配布」の段階で物資が滞留する点です。物流業界では「ラストワンマイル問題」と言うそうです。最後のあとちょっとの距離が届かない。労働力・人的要素が絡むし、配布する側の職員さんも疲弊しますし、なかなか難しいですね。
02-02.プル型支援（その後の対応）
緊急時を脱した後の生活に必要な物資を、被災者からの要望に応じて供給する方法。被災者の要望に基づいて支援物資を提供。緊急時を脱した段階で重要です。災害直後ではなく「状況を取りまとめることが出来るくらいになった後」ですね。
03. 倒壊家屋や瓦礫の撤去速度
ここは気になっておられる方も多いと思います。洗い出してみましょう。今回は早いのか遅いのか？遅いとしたら何が要因なのか？ここの整理です。
03-01. 東日本大震災（過去の事例）
我が国において「最大量の瓦礫が出た災害」はこれですよね。東日本大震災によって発生したがれきの量は被災3県合計で3,100万トン。阪神淡路大震災の1.7倍との事。この撤去には3年を要しました。
03-02. 熊本地震（過去の事例）
こちらは東日本大震災より記憶に新しいと思います。当初130万トンと見積もられていた（実際には約311万トンだったようです）瓦礫・廃棄物が出ましたが、2年ほどで処理が終わったようです。
03-03. 能登半島地震
建物1万棟以上が被害を受けた珠洲市では、同市の年間ゴミ排出量132年分にあたる58万トンのゴミが発生。被災地全域では240万トンとの事です。これは現在進行形で完了に至っていないので「予定」で書くしかありませんが、この処理を2年強で終わらせる予定との事。進捗が遅れる可能性もありますが、地理的条件で搬送・搬出がしやすいであろう過去の震災より道路が限られている能登半島としては「比較的迅速な処理」かと思われます。
04.倒壊家屋撤去を阻む要因
まずはこの記事を読まれてください。
・解体を要す建物の数に比べ、調査にあたる会社や自治体の人手が不足
・遠方に避難中の建物の所有者に連絡、解体作業立ち合いの調整
・県内外の業者が作業にあたったが、道路が復旧していなかった
・宿泊施設が不足しているため、解体作業をなかなか始められない
※奥能登には151の宿泊施設があったが、稼働できなかった
※半年がたつ今も半数以下の60ほどの施設しか稼働できていない
業者の中には自分たちで仮設の宿泊場所を設置したり空き家を探して借りたりしているところもあります。
「解体協会」や各自治体によりますと、こうした問題は徐々に解消されつつあり、8月ごろからは本格的に解体作業を進められる見通しだということです。
05. 交通ルート・地形的制限
震災後の1月5日にバズっていたポストを紹介します。過去の東日本大震災や熊本地震と大きく差異が出るのは、この「半島という地形」で交通手段がある程度制限される点。陸路で言うと「東西南北のうち3つがNG」で、南側からのみしか入れません。
05-01. 道路事情
さて、これが現在どうなっているのかをTOYOTAの「通れた道路マップ」というウェブサイトで確認しました。こんなにも道路が通行できないのか…と愕然。瓦礫の搬出、人の移動、物資の補給などは進まない筈です。地理的要因はかなり大きいですね。
05-02. 港湾の損壊
陸路が使えないなら、半島を囲む日本海側から移動するしかないでしょうけど、ここも「港湾が壊滅的だった」という事情があります。海岸線が隆起するレベルだったので「今まで通り船が往来できる環境ではなかった」はご理解いただけると思います。冬の荒れやすい日本海側で復旧が難しかったという記事がこちら。
8月1日時点で一部官僚の報道もありましたので、物資搬入・搬出はしやすくなる予定。ここからスピードアップするものと思われます。
05-03. 飛行機・ヘリ離発着場所
陸路・海路がほぼ壊滅状態だったので、あの時の能登は文字通り「陸の孤島」状態でした。残るは空からですね。まず、一般の方の空路として能登空港は大きな損壊がありました。陸路が寸断されて「空港から出られない」などの厳しい局面がありました。深さ約10cm、長さ約10mの亀裂が数ヶ所見つかり、滑走路が使えない状況でした。そのため、仮復旧処置を行い、ようやく1月11日から自衛隊機が離着陸できるようになったとの事。
これ、X上で震災後にかなり話題になっていたトピックとして「ヘリを活用すれば多くの被災者を助けられただろうに、政府や自衛隊は何をやってたんだ」という批判がありました。かなり多かったんですよね。
能登半島地震で自衛隊が1月1～8日に救助した約480人のうち、6割を超える約310人がヘリコプターなどの航空機で救出されたことが防衛省の集計でわかった。熊本地震では航空機で救助されたのは7％だった。今回の地震では、半島北部が道路の寸断により「陸の孤島」と化しており、ヘリによる救助の重要性が改めて浮き彫りになった。
航空機による救助について、空自トップの内倉浩昭・空幕長は今月15日の定例記者会見で、ヘリ部隊の隊員が「着陸できる場所を見つけるのに大変苦労した」と語った。内倉氏は「上空からは平らに見えても、着陸場所の地面がヘリの重さに耐えられるか判断は難しい」とし、隊員はヘリの回転翼が吹き下ろす風（ダウンウォッシュ）でがれきを飛ばす危険がない場所や、ロープで安全に降下できる場所を慎重に探したと説明した。
どのルートも「まずは移動手段の復旧」が進まないと被災地復旧は出来っこないです。実際に移動したとしても「そこに宿泊が可能かどうか」で「滞在が出来るか否か」が決まります。被災地の方々のお気持ちは「早く復旧してほしい」でしょうし、震災直後のじれったいお気持ちも（当事者ではないから完全にとは言わないまでも）わかります。そこは大いに同意するとしても「物理的限界」の壁はあるとは思います。能登の震災対応で100点は絶対出せない。何故なら、地形的に即時復旧/早期復旧は不可能だからです。
が、ここはクリアされつつあるので、どんどん復興の進捗度合いは加速度的に増すと思われます。
06. 各種支援制度
これは多岐に渡るのでリンクで紹介します。細かいところの「この補助金はどこに申請して、どういう手続きを取ればいいの？」に私がお答えするのは難しいけど、多少のナビゲートが出来れば…
06-01. 国の補助
06-02. 石川県の補助
07. ネットで流れたデマ関連
震災などの災害時は、人の不安や危機感で「デマが流布しやすい」です。平時なら冷静な判断ができる方も、少し冷静さを欠く事が多いように思います。「良かれと思って」即時性を求めて「拡散希望」という形で悪意が広がるのを目撃された方も多いのではないでしょうか？
でも、震災後「半年経ってもまだ流布されている」のはさすがにまずいとは思うのですが…。情報制度が低い発信にはくれぐれも注意したいものですね。
07-01.予備費40億は少なすぎる
これは発生当初の騒ぎですね。騒いでいたのは蓮舫氏などです。
まず、当然のことながらこれは「全体の総額」ではなく、第一弾のプッシュ型支援の額です。インフラや設備よりも真っ先に、可及的速やかに被災者の食糧や水を確保しなくてはならないので、その支援ですね。これは（今となっては間違いだとわかるとは思いますが）盛大な勘違い及びミスリードです。ちなみに熊本の時も同様に予備費でプッシュ型支援が行われていますが、額的には23億4,000万でした。
07-02. 政府が予算を出さない？
最近話題になった件で言うとこれでしょうね。これは予算編成のルールや実情を知らないのではないかと推察されます。
2024年7月27日配信 百田尚樹チャンネル
百田「能登半島地震。これ7か月経って補正予算付けてないんですよ」
有本「だから、なんでそういう事するの？」
百田「これどういうこと？岸田さんこれどういうことこれ？はい、あの鈴木外務大臣、あ、鈴木財務大臣、どういうことこれ？これどういうこと？教えて。どういうこと、これ？」
有本「ねえ」
百田「これね、予算付けへんかったらね、もう解体も、それからそういう瓦礫も何にもできないんですよ。あの、人がね、ボランティアがなんぼ頑張ってもね、何トンもあるような、家一つ潰すのに生まれる瓦礫って何トンもあるんです。これ、ボランティアなんぼ頑張っても無理なんです。
問題点をピックアップしますと、下記のとおりです。
予算がついていない訳ではない
補正予算が組まれていないのは事実だとしても、更に「意思決定プロセスが短く、使途を選ばず、弾力性に富む」のは予備費であり、これは2023年度分も2024年度分も比較的潤沢に使えます。大枠の予算はもう「使っていいよ」の状態であり、予算がないという論調は誤認だと思われます。
瓦礫撤去や解体が進まないのは別要因
これも上記に記載のとおり、財産権の問題です。